深入推进政府采购制度改革，需要从政府采购需求管理这一源头入手。因此笔者认为，要实现科学的需求管理，应重点从三个方面突破。

 

　　合理的需求说明是基础

　　采购人需做好需求制定前期调研、细化标准和动态管理工作，以准确表达采购标的、种类及其功能要义。

 

　　采购需求通常是由采购人提出的，而在采购实践中，有不少采购人在确定采购需求时，往往是在以往项目需求参数的基础上进行更改修正，未针对具体项目展开深入调研论证，仅简单地采取“拿来主义”；还有的采购人邀请合作过或比较熟悉的供应商协助其完成需求的制定，甚至直接由供应商代劳确定需求。在这种情况下，很容易出现采购需求不准确、不完整，甚至带有倾向性，不仅增加了供应商质疑投诉的几率，也会给项目后期的履约验收埋下隐患。因此采购项目开始前，采购人需要做好需求制定的前期调研、细化标准和动态管理工作，以准确表达需要采购的标的、种类及其功能要义。

 

　　一是前期调研。采购需求的调研工作包括两部分：一是对部门内部需求的调研，二是对市场的调研。一方面，项目采购前应该由上而下全面了解部门内部需求，采购产品并非配置标准越高越好，也不是花完财政拨款才算到位，只有结合部门职能及业务特点提出需求，才能使需求切合实际工作情况，进而充分发挥政府采购的功能和产品效用。另一方面，了解购买标的的市场情况及行业发展，这样做既可以结合市场价格和行情变化提高采购需求的针对性、适用性和可操作性，提高性价比，也可以对政府优先购买国货、支持中小企业、扶持自主创新企业的政府采购有更深刻的认知和把握。对此，曾有业内人士指出，合理设定采购需求，要向市场要标准，如此才能保证政府采购工作的质量和效果。

 

　　二是细化标准。需求的合理性与标准的细化密不可分，这需要从需求标准及政府采购预算两方面共同推进。为规范政府采购活动，我国设立了标准和制度，但因尚处于起步阶段，一些制度和规定难免较为笼统，不够细化，如规定政府采购价格不能高于市场平均价，但并未详细界定市场平均价究竟是参照零售、批发、出厂平均价中的哪一种。这就需要细化采购需求的配置标准，制定详尽的分类和全面的指标控制，以丰富和扩大采购单位的选择内容和选择范围，从源头上保障需求的精准性和可实现性。同时，细化的采购预算对于采购需求的准备表达也是十分重要的。财政部《2015年政府采购工作要点》提出，要着力规范和细化政府采购预算编制，强化政府采购预算约束。由于采购人编制政府采购预算后，需要按法定程序上报审批，再根据批复的政府预算编制本单位的政府采购计划。因此，细化及完善政府采购计划编制、执行和信息统计工作，可以为采购需求的科学化、精细化管理创造条件。在预算编制的过程中，也可以通过信息技术等手段，实现政府采购项目信息与财政管理信息的共享及对接，发挥预算对采购需求的关联作用和监控作用。

 

　　三是动态管理。当下，产品和技术都不断推陈出新，社会经济、公共需求和国家政策也都在不断发展和持续变化。相应地，政府采购的采购需求也绝非一成不变，因此应对其施行动态管理，尽可能地考量技术、市场、社会的进步所带来的相应变化。对此，既可对历年采购产品设备或服务的最佳周期进行动态分析和比对，也可以广泛收集市场变化信息，研究产品或服务的价格走势，进行采购需求及成本的动态核算。

 

　　全面的需求论证是保障

　　前期通过明确责任主体、必要功能分析、拓宽论证渠道来落实需求论证，有助于实现“物有所值”的采购目标，有助于政府采购资金的使用效益得到最大化。

 

　　《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》明确规定，需求论证是指政府采购预算批复后，政府采购活动实施前，为实现采购目标，对采购项目的采购需求进行论证的行为。决策失误所造成的浪费是最大的浪费，前期通过明确责任主体、必要功能分析、拓宽论证渠道来落实需求论证，有助于实现“物有所值”的采购目标，有助于政府采购资金的使用效益得到最大化。

 

　　一是明确责任主体。财政部国库司副司长王绍双在2015年中央国家机关政府集中采购司处级干部业务培训班上要求，采购人要落实好政府采购需求制定的主体责任。安徽省蚌埠市也在《政府采购需求编制指导意见》中对采购人的责任主体地位作了具体阐释，指出采购人是政府采购需求编制的主体，主要负责需求的提出、调研、论证、编制、评价等事宜，并对政府采购需求的合理性、合规性承担责任；集中采购机构则根据采购人的委托参与政府采购需求的编制工作。

 

　　由此可见，需求论证作为需求管理的重要环节，其责任主体的重担更多地落在了采购人的肩上。

 

　　二是必要功能分析。在强化需求编制主体责任意识的同时，还要对采购需求进行必要功能分析，这也是政府采购从被动性“程序管理”转为积极主动“需求管理”的一个重要表现。采购需求体现了采购人方面对标的物功能属性的要求，而功能又包括基本功能、拓展功能、多余功能及奢侈功能等。

 

　　要想以尽可能低的成本满足采购人的使用需求，实现必要的功能，就要剔除采购需求中“过剩”、“过奢”的不必要功能指标，而这就需要对功能的需求进行细化，并形成完整的分析说明方案，保证在满足采购单位使用需求的同时，维护国家和社会公共利益，以达到优化采购需求的目的。

 

　　三是拓宽论证渠道。在功能分析的基础上，多渠道对需求进行论证也是不可或缺的。首要渠道是建立采购需求专家论证机制，实现专家身份由“法官”向“人民陪审员”的转变，将专家的作用由评标过程前移至采购需求的确定环节，可以说这是把好政府采购的“第一关”。

 

　　公共服务类的采购项目，可通过听证会、民意调查的方式在全社会范围内征集意见，让利益相关方通过公开有效的渠道助力采购需求论证。也可以将论证事项及结论以网上发布的形式进行预公示，或邀请供应商代表与专家一同商议和论证项目的需求，以有针对性地听取供应商的意见，因为一些潜在供应商在说服力、项目熟悉情况及行业前瞻性方面具有一定优势，往往掌握了有效实现需求的方法和路径，对于需求的论证和完善可以起到积极的推动作用。

 

　　另外，参考和对比分析其他部门单位的采购需求项目方案，同样有利于论证采购需求的科学性、贴切性和可行性。

 

　　高效的需求整合是关键

　　从长远来看，需求的整合，要更多地依靠采购需求的标准化建设，这要求在预算管理、平台建设、需求表达、信息统计等环节都注重细化标准，并达到统一。

 

　　需求的整合，要通过电子平台、部门协作和标准化建设这三方面来实现。

 

　　目前，我国的政府采购存在业务需求不规范、信息资源难共享、重复建设等问题。《政府采购法实施条例》第十条“国家要实行统一的政府采购电子交易平台建设标准”的规定，恰恰反映了我国亟待建立全国互联互通的政府采购管理交易系统。通过互联网的信息集散与交互功能，可以实现专家远程参与需求论证，能够更加优化与筛选某些简易项目或同类项目的需求，避免重复采购，价格和效率优势明显。

 

　　未来的需求整合，要在加强部门分工与合作的过程中，明确任务与职责的划分，无论是采购部门内部的协作，还是采购人与采购代理机构的协作，都要加强任务定位和业务衔接，防止相互之间出现越位、错位以及缺位等不作为现象，或者是地方保护等情况的发生。

 

　　从长远来说，需求的整合，要更多地依靠采购需求的标准化建设，这要求在预算管理、平台建设、需求表达、信息统计等环节都注重细化标准，并达到统一。因为如果没有标准化作保证，需求整合的效率潜能就很难被激发，甚至会陷入混乱无序之中。

 

　　未来借助互联网技术、各方合作及需求标准化建设，能归并整合一定区域范围内的政府采购需求，并通过需求的整合，促成真正意义上的规模化、集约化采购，提升政府采购市场的吸引力，增强竞争力，更好地发挥其调控社会经济的政策性功能，实现经济效益和社会效益的双丰收。