国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》明确提出：“统一的公共资源交易平台由政府推动建立，坚持公共服务职能定位，实施统一的制度规则、共享的信息系统、规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务。”政府采购作为公共资源交易的重要组成部分，已明确被纳入整合范畴。那么，作为政府采购活动的法定执行机构，政府集中采购机构在公共资源交易平台的整合过程中该如何定位？

 

　　形象地讲，公共资源交易平台相当于城市的道路，采购人和采购代理机构相当于道路上行驶的汽车，采购监管部门相当于交通警察。道路的设计和规划必须由政府主导，应做好顶层设计，打破利益格局，确保行车畅通。

 

　　如此来看，公共资源交易平台的职能定位应是为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务；而集中采购机构作为政府采购法定执行机构，应将所有采购活动放诸于公共资源交易平台，按照统一的制度规则，通过共享的信息系统、规范透明的运行机制，实现政府采购活动的高效、顺畅、规范运行。因此，有些地方将集中采购机构简单并入公共资源交易中心的做法，违背了国务院工作方案的意图。

 

　　整合建立统一的公共资源交易平台，就是要把各级财政部门建立的政府采购管理系统和各地集中采购机构建设的交易系统进行整合，对集中采购机构和社会代理机构的交易场所进行清理规范。在此基础上，将财政部门下达的采购项目全部纳入本级公共资源交易平台，所有采购代理机构在各级财政部门统一监管下，一个窗口对外，一个平台运行，一个标准办理，实现“平台之外无交易”的整合目标。

 

　　湖南省省直机关政府采购中心调研员刘跃华

 

 　　在公共资源交易改革背景下，集中采购机构的法人地位、法定代理权何去何从，这是由党和国家的政策和法律所决定的。

 

　　一些地方建立公共资源交易平台后，既要保证平台的正常运行，又要保证集中采购机构的法人地位和法定代理权。从工作层面看，整合所有公共资源交易平台，有利于公开透明和集中管理。但从法律层面认识，同一个体系中出现两个独立的工作主体，这确实是有些牵强的。

 

　　关于这一背景下集中采购机构的定位问题，笔者有如下建议。

 

　　一是对于集中采购机构已经被整合到公共资源交易中心的情况，可在公共资源交易中心加挂政府采购中心牌子。

 

　　二是公共资源交易中心下设一独立的政府采购中心，由其独立承担法律授权范围内的政府采购事务，公共资源交易中心只负责人事行政管理，以使集中采购机构独立开展工作，同时也不会与整合公共资源交易平台、《政府采购法》发生直接冲突。

 

　　三是将公共资源交易中心名称变更为“政府采购暨公共资源交易中心”，既包含了政府采购的职能，也不排斥其他公共资源交易行为，也强化了各自的职能。

 

　　上海市政府采购中心副主任孙嘉蕙

 

　　2016年是“十三五”的开局之年，根据政府采购面临的新形势、新任务和新要求，以“两法三条例”（《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《机关事务管理条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》）为依据，一要厘清政府采购与资源交易的本质区别。政府采购属于政府管理行为，属于国家财政资金预算和支出的管理范畴（买方），适用《预算法》和《政府采购法》；而公共资源交易属于市场交易行为，属于国家资源出售范畴（卖方），适用《税法》和《合同法》。二要依法定位政府采购的本质属性。政府采购本质属性是国家财政管理制度的重要组成部分，其主要属性和作用包括：调节宏观经济导向，发挥国家政策功能引领作用，维护国家综合安全，促进企业诚信、公平竞争和对外接轨，节约财政资金，预防腐败犯罪，推进社会监督透明。三要依法落实财政与集采机构的主体责任，强化财政预算、政府采购、国库支付三位一体的联动体系建设。四要进一步探索完善坚持管采分离、形成工作合力的业务联动机制。五要按照创新驱动、转型发展的要求，积极推进信息公开化、需求标准化、流程规范化、手段电子化、团队专业化、接轨国际化、监督透明化的配套体系建设。六要坚持履行财政依法依规加强政府采购监督管理主体责任，依法保留集中采购机构独立法人地位，严格落实依法履职、依规操作两个主体责任，不断加强和推进政府采购的治理体系建设和提升治理服务能力建设。

 

　　政府采购法律专家、律师沈德能

 

 　　个人认为，政府集中采购机构不宜合并到公共资源交易中心。

 

　　一是集中采购机构是法定政府采购代理机构。《政府采购法》第七条规定，“纳入集中采购目录的政府采购项目，应实行集中采购”；第十八条规定，“采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”。而国务院《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（以下简称《方案》）也明确，统一的公共资源交易平台要立足公共服务职能，也就是说其是为集中采购机构服务的平台，而不是从事政府采购的代理机构。

 

　　二是集中采购机构必须有独立法人地位。《政府采购法》第十六条规定，“集中采购机构是非营利事业法人……”而《方案》也明确，公共资源交易平台不得取代集中采购机构的法人地位。

 

　　三是集中采购机构具有法定政府采购代理权。《政府采购法》第十八条“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”的规定，是集中采购机构从事政府采购法定代理的法律依据。

 

　　中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎

 

 　　《政府采购法》规定，“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构；采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。”然而实践中，有些地方并未设置集中采购机构，或者是先设后撤。而财政部9月印发的《关于贯彻落实〈整合建立统一的公共资源交易平台工作方案〉有关问题的通知》（财库〔2015〕163号）也提出，“未依法独立设置集中采购机构的地区，可以将集中采购项目择优委托给社会代理机构代理采购。”这实际上是对现有状况的一种认可。

 

　　但是对于设立了集中采购机构的地方，根据《政府采购法》，应赋予其独立法人地位。对于将集中采购机构纳入公共资源交易中心并取消其法人地位的做法，可认定为违反了《政府采购法》的规定。但如果从另一角度分析，如果集采机构成为公共资源交易中心的一个内设部门，继续履行政府采购集中采购的职能，那么是否也可将公共资源交易中心视为一个集采机构？

 

　　不管怎样，改革创新必须于法有据，更不能同现行法律法规相抵触。因此，这个问题还有待于法理解释、行政解释、立法解释等加以明确，以确保政府采购改革工作公开透明、合理合法。