根据笔者从事政府集中采购工作的实践经验，项目委托进入政府采购程序后，第一个环节就是需求落实，要考量采购预算范围内的采购内容及配置是否科学合理，是否具有公平性；最后一个环节是履约验收，就是对合同标的物按预定标准进行检验。可以看出，这一头一尾两个环节，在政府采购全程中起着至关重要的作用，是保证政府采购公平公正和高质高效的关键。因此，要转变管理思路，突出抓好这一“头”和一“尾”，不让其流于形式。

 

　　开好“头”   需求管理面临两方面问题

 

　　政府采购是为满足政府部门履行公共职责的需要，首先要科学地解决好采购什么、采购多少、为何采购的问题，应从“该不该买”、“该买什么”这个需求环节开始。

　　当前，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）仅规定了采购人在政府采购活动中应科学合理确定采购需求，但需求管理的相关标准在法律制度上仍是空白，也没有明确赋予监管部门相应职责，这就给实际的需求制定工作带来一些问题。

　　问题一：需求带有倾向性

　　根据《条例》第十一条规定，采购人在政府采购活动中应科学合理确定采购需求，这就从法律层面上把需求制定的权限交给了采购人。但一些采购人单位没有专业人员或技术为此作支撑，难免依赖于某个特定供应商或生产厂家，缺乏广泛的征求意见和专家论证，导致技术参数、标准配置、方案设计等需求内容存在排他性或唯一性，违背了《政府采购法》不能排斥潜在供应商的明确规定。

　　问题二：项目预算不切实际

　　政府采购预算是依法实施采购活动的基础，是扩大政府采购范围和规模的保障，不是现行预算体制下的另一套预算，而是部门预算内的一部分，是部门预算中反映政府采购工作要求的预算表。政府采购预算不同于政府采购计划、方案，它主要是反映政府采购范围，为编制政府采购计划提供依据。但采购人在填报政府采购预算时，往往没有经过详细调研和严密论证，项目预算缺乏科学性和合理性，导致预算编制随意性很大，甚至不切实际。

　　从近年的一些采购项目来看，不少项目的采购结果远低于项目预算，这不仅造成了财政资金的浪费，也不利于财政资金的合理配置。

 

　　收好“尾”   履约验收面临三方面问题

 

　　履约验收作为整个政府采购活动的最后一道关卡，在实际操作中，由于种种原因，恰恰是在这个环节最容易出现问题，使前端严格的政府采购管理前功尽弃，影响到了政府采购的社会公信力。政府采购履约验收环节主要有三方面的问题。

　　问题一：合同与投标文件不符

　　确定中标供应商后，就要签订政府采购合同。验收时，必须按照采购合同中写明的技术要求和配置进行验收。政府采购合同中，产品的技术参数必须严格依照投标文件中的技术参数来填写，这个产品的技术参数是在招投标程序中经过专家评定确认的，如果在签订合同时采购人没有审核技术参数，或因工作疏忽让供应商自己填写技术参数，那么采购人的利益就可能受到损害。

　　问题二：串通更改中标结果

　　如果签订合同这个环节没有问题，在验收时也要十分注意，防止供应商串通采购人单位工作人员，私自降低参数配置。出现这种情况，可能有三种原因：一是供应商利用采购人急需货物的心理，先低价中标，供货时再降低配置；二是供应商想降低成本增加利润；三是采购人单位经办人员同供应商私下串通，通过降低参数配置收受回扣。

　　问题三：不按规定程序验收

　　在验收过程中常会出现以下两种情况：一是中标供应商与采购人事前建立了“同盟关系”，可能会先办理验收手续并付款，然后供货；二是采购人对所供产品不验收或有意拖延验收，导致供应商无法回笼货款，面临资金链断裂压力，这种情况多是采购人对采购结果不满或不认可引起的。

　　总之，政府采购是一项涉及面广、程序性强的系统性工作，必须将公正性和严谨性贯穿于整个过程，采购需求和履约验收作为政府采购工作的一“头”、一“尾”，对整个政府采购过程起着至关重要的作用，“头”是整个程序开始的基础，“尾”是整个过程结束的保障，它们既相互呼应，又相互制约，只有将这一“头”一“尾”抓好抓实，才能促进政府采购行为规范有序。

 

　　■对策及建议

 

　　如何开好头

 

　　一、建立需求标准控制体系

　　需求标准控制体系，是对政府部门使用的多数通用类产品建立严格的配置标准。

　　目前，我国主要对公务用车的采购和使用实行了标准控制机制，其他很多通用产品的采购，都缺乏基本的标准控制，没有限定采购标准和价格标准，采购人在制定需求时，难免出现倾向性或高标准采购的情况。

　　因此，建立需求标准控制体系，是政府采购需求管理必不可少的内容和环节。只有需求标准化，采购行为才能有衡量和监管的依据及尺度。

　　二、明晰需求管理权责

　　制度层面上，应明确需求管理的方式和权限。首先，研究探索如何科学合理地制定需求，比如如何科学地说明需求、准确地反映需求；需求论证，确认所采购标的是否确为履行公共职能所需；需求的整合与规划，有些需求在部门内部、多部门之间都有，可通过整合与规划减少不必要的重复采购。其次，拓宽社会公众参与和制约需求制定的合法渠道，明晰需求管理权限。很显然，目前缺乏这样的渠道。财政把公共资金分配给各行政、事业、团体单位，法律将这些单位界定为具体的采购人，采购人买什么、买多少，没有国家标准控制。再次，监管部门介入需求管理，目前采购需求主要由采购人把握，采购机构接受委托实施，而监管部门更多的是管理采购方式、采购过程。可以说，在建立采购需求由社会公众参与和可控机制的前提下，明确需求管理责任是避免需求失控的有效途径。

　　三、规范采购预算编制

　　政府采购预算是政府采购的源头，预算编制和管理水平的好坏，直接影响着政府采购的质量和效益。因此，应积极促进政府采购预算规范化编制，要研究探索符合基层实际的预算编制方法和流程，在预算编制精细化、完整性上做文章，做好市场调研和论证，对项目资金使用情况进行绩效评价。

 

　　如何收好尾

 

　　一、履约验收引入第三方

　　政府采购的履约验收可以尝试引入第三方机构。由于第三方独立于采购人和供应商，能较客观公正地对项目进行验收，并维护双方的合法权益。这种机制，一方面可以发挥质检机构的专业技术优势，保证验收工作的公正、准确；另一方面，也能实现采购、验收、使用和付款的“四权分离”，建立互相监督、互相制约的履约验收工作机制。

　　二、加大履约验收过程监管力度

　　《政府采购法》规定，监管部门应对采购活动进行检查，对采购项目的履约验收过程进行监管。因此，监管部门应对验收过程进行监管，做到职责明确、责任到人。针对一些重大或技术复杂项目，除需专家参与外，还要邀请相关监管部门参与，不仅要对采购结果验收，还要对验收过程进行监督，这样才能保证政府采购高质高效，同时维护各方合法权益。

　　三、加强履约验收纪律约束和违约惩处

　　由于履约验收是政府采购活动中不可或缺的一个环节，而且是对整个采购活动实施把关的最后一个关卡，如果在这个环节出现问题，必然会给整个政府采购活动带来不可挽回的损失。所以，必须建立起严格的纪律约束机制，规范验收人员的行为，对于渎职失职行为给予严格处罚。