根据委托-代理理论，委托人与代理人之间由于信息不对称，可能出现代理人利用委托人的授权增加自身利益而使委托人利益受损的情况，也可能出现代理人利用信息优势，使委托人签订有利于代理人自身的契约。控制政府采购预算编制中的委托－代理风险，就是要一方面改变委托人的信息劣势，另一方面设计有利于代理人按委托人意愿行动的激励机制。具体来说，可以从三方面入手进行防控。

 

　　从各层面推进预算编制公开

 

　　当前的政府采购预算编制信息，只是在预算使用单位、主管部门、财政部门与同级人大之间传递，而将政府采购预算编制的最终委托人--纳税人排除在外。这种制度安排，一方面有各级代理人合谋违背最终委托人意愿的可能；另一方面，不利于发挥公众监督与舆论监督的作用。因此，笔者认为，每一年度的政府采购预算编制全程，首先应在政府内部公开，以接受各部门的检举监督。其次，通过媒体向社会公众公开，自觉接受公众的监督。同时，在政府采购预算编制的过程中，引入听证制度、信息查询与咨询制度，使公众尽可能多地了解政府行为和政府开支的合理程度，了解每一个项目的合理性。

 

　　为工程预算设双重制度保障

 

　　货物与服务采购预算，由于采购对象大多是标准化产品，且供应商之间的竞争较为充分，在定额控制以及适当激励措施下，预算编制一般能得到很好的控制。而工程采购预算的编制，由于受各类不可控因素的影响较大，且专业性强，其预算编制客观上对预算使用单位的依赖性较大。而通过实施项目化管理与绩效承诺制度，则能有效约束代理人的自利行为，达到防止工程项目采购预算膨胀的目的。

 

　　具体操作是：在政府采购预算资金使用单位上报预算建议时，同时提交项目申请与绩效承诺书，对于项目的目标、财务计划、人员编制等，都要有详细的说明及承诺。在预算审批过程中，同样要对绩效承诺书进行审查，审查通过后立项，并设立专门的账户，对工程采购项目经费进行单独核算，而此时承诺书将成为相关部门的考核标准。在预算年度终了时，执行机构必须提交年度报告，比照承诺书，说明本年度的资金使用状况。项目完成后，也需要比照承诺书，对项目进行效果评价，并将结果上报人大，对于未达到承诺标准的，要追究相关人员的责任。可见，通过项目管理和绩效承诺的双重制度保障，可以促进工程项目预算编制的精打细算，约束代理人的行为，促进财政资金的有效利用。

 

　　第三方评估弥补信息劣势

 

　　在传统的政府采购预算编制中，尤其是在专业性较强的政府采购项目预算编制中，预算资金的使用者处于信息的垄断地位，主管部门难以准确评估预算资金使用者提出的预算方案。因此，在该类政府采购项目的预算编制中，主管部门、财政部门乃至人大，只能是被动地应对预算资金使用者的要求。

 

　　如何改变由于信息不对称所导致的被动局面？笔者认为，可以结合政府采购项目的绩效评价制度，通过第三方评价机构对采购项目实施绩效前评价，通过对采购项目的必要性、采购标准的合理性、采购预算的可能性、采购结果的效益性等实施采购前评价，为主管部门、财政部门乃至人大提供预算审核乃至项目立项的依据。

 

　　（作者单位：上海金融学院财税与公共管理学院）