启动PPP项目近一年时间，中央和地方共推PPP项目达1860个，投资规模达3.4万亿元。相对于如此庞大的投资规模，一年多的实施情况却并不尽如人意。

 

　　2015年8月，作为直属中国国务院的政策研究和咨询机构——国务院发展研究中心对多个省市的PPP政策本身以及实施效果进行第三方评估。

 

　　参与考察评估的国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁在接受《中国新闻周刊》专访时坦承，PPP项目存在着明显的冷热不均的现象，地方政府与社会资本在追求目标和风险分布上还存在着错位现象。“推进PPP，既不能急于求成，也不能停滞不前，更不能知难而退。”

 

 

　　中国新闻周刊：为什么会开展这次调研？主要考察了哪些省市？

　　魏加宁：这次调研考察是国务院发展研究中心遵照上级指示组织实施的一次对PPP进行的第三方评估。主要目的是想看一看新一届政府陆续出台的一系列有关PPP政策措施的落实情况、政策效果，当然也包括对政策本身的评估。我负责带其中一组，两个星期里跑了四川、广东、湖南和宁夏4个省区，东中西部都有。其他还有两个组，也跑了一些省市，一共大约跑了11个省份。

 

　　魏加宁：从调研情况来看，全国存在着明显的冷热不均的现象。大体上是，从政府层级来看，基本上是上热下冷；从政府部门来看，基本上是发改、财政部门热，其他行业主管部门比较冷；从企业来看，基本上是国有企业热，民营企业冷；从金融机构来看，国开行很热，其他行比较冷；从中介机构来看，律师事务所、咨询机构比较热，其他中介机构比较冷；从地区来看，大体上是中东部比较热，西北部比较冷。

 

　　另外，基础设施项目比较热，公共服务方面相对较冷；大项目比较热，小项目比较冷；对前期建设比较热，对后期运营比较冷；并且，对于融资方式比较热，而对于治理方面的改革则比较冷。

 

　　中国新闻周刊：为什么PPP会出现这种冷热不均现象？

　　魏加宁：我个人认为，原因是多方面的。比如从政府层级来看，基本上是上热下冷。PPP工作原本主要是市级政府和企业之间的事情，但现在是上级政府比下级政府要着急得多。于是，中央政府又是派督查组，又是搞第三方评估，恨不得立竿见影。但是基层政府则由于政府层级过多，部门之间政策不协调，以及缺乏相关人才和运作经验等原因，想热也热不起来。

 

　　从中央部门来看，基本上是发改、财政部门比较热，其他行业主管部门则相对比较冷。在中央政府明确表示大力推广PPP模式之后，国家发改委和财政部两部门积极响应，先后以“指导意见”“实施意见”和“通知”等形式，或单独或联合下发了多项政策文件。此外，国家发改委和财政部还各自建立了项目库或推出示范项目，其中，国家发改委公布的PPP项目库涉及1043个项目，投资规模达1.97万亿元；财政部推出的首批示范项目30项，总投资约1800亿元。但与之相比，其他行业主管部门对PPP的反应则较为冷淡。

 

　　我认为对PPP项目冷热不均的根本原因可能还在于部门利益，其中一个较为突出的因素就是人事制度。如果在自己主管的领域引入了社会资本以后，主管部门就有可能丧失对下属企事业单位主要领导的人事任命权，从而切断了一些干部的“退路”，因此阻力较大。

 

　　从地区来看，当前，在对待PPP的态度方面，存在着明显的中东部热，西北部冷的格局。一方面，由于中东部地区经济规模、政府财政状况、市场化程度等方面相对较好，社会资本的实力比较强。与之相比，西北部地区地方政府财力不足，更多依靠中央政府转移支付，市场化程度较低，社会资本的实力不足。另一方面，PPP模式本身和市场化发行地方债一样，存在明显的“马太效应”，不利于缩小地区差距。因此，我认为，西北部地区的基础设施建设还是应当更多地依靠中央政府的转移支付和政策性银行的资金扶持。

 

　　中国新闻周刊：从调研情况来看，目前已经开展的PPP项目是否达到了预期效果？

　　魏加宁：我个人认为，从目前情况来看，离真正意义上的PPP模式还有一定的距离。

 

　　首先，从参与的社会资本角度，目前在各地推出的PPP项目中，作为“社会资本”参与PPP项目的代表方基本上还是中央国企、地方国企和融资平台，真正的纯民营资本实际上寥寥无几。

 

　　其次，从项目领域角度，在已推介的PPP项目中，绝大多数仍然是基础设施建设项目，而公共服务领域的项目比例相对较低。从国家发改委PPP项目库领域分布来看，在1043个项目中，公共服务领域的项目仅有266个，约占全部项目总量的26%。从财政部推广的首批30个PPP示范项目来看，涉及医疗、教育、养老、环保四大需求的PPP项目仅有3个(环境综合治理2个、医疗1个)，占比仅为10%。

 

　　再次，从项目规模的角度看，各级政府在筛选PPP项目时，存在重视大型项目，轻视小型项目的倾向。比如在东部某省PPP项目库中，158个项目的平均投资规模为21.4亿元，其中低于1亿元投资规模的项目有40个，占全部投资项目总数的25.32%，低于5000万元投资规模的项目有19个，占全部投资项目总数的12.03%；在西部某省，705个项目的平均投资规模为5.56亿元，其中低于1亿元投资规模的项目有273个，占全部投资项目总数的38.72%，低于5000万元投资规模的项目有166个，占全部投资项目总数的23.55%。

 

　　此外，无论是地方政府还是社会资本，在参与PPP项目时仍然将关注重点放在了项目的前期建设上，而对于PPP项目的后期运营则缺乏足够的兴趣。从地方政府来看，由于受到“稳增长”的压力，以及上级政府的任务摊派，因此只注重当前的短期效应，对于项目的建设施工给予了更多的关注。从社会资本来看，由于依然存在着“赚快钱”的心理，只想从前期的工程建设中尽快获得利润回报和现金流，而对于项目后期的运营和维护则不感兴趣，因此想方设法与地方政府签署回购协议或补贴协议，设法将后期运营风险转移给地方政府。

 

　　而更重要的是，我个人认为，PPP的本质在于通过地方政府和社会资本的合作，来增加公共产品和服务的供给，提高公共产品和服务的质量和效率，这就需要各级政府从各个方面来全方位推进治理体系改革和提高治理能力。

 

　　但是从目前情况看，大部分地方政府却仅仅把PPP模式视为一种新的融资模式，作为对地方融资平台的替代融资工具，而对于PPP在推动政府职能转变、改革政府治理体系、提高政府治理能力等方面的积极作用和重要意义缺乏足够的认识。只想“穿新鞋，走老路”，根本不想推进政府自身的改革。这就有可能使得PPP模式仅仅沦为一种融资方式，而非治理模式，从而在追求目标和实际意义上打了折扣。

 

　　还需官民双方共同努力

 

　　魏加宁：从实地调研来看，我认为，当前在推进PPP过程中，地方政府和社会资本在追求目标上存在着严重错位。一方面，那些财政状况比较好的地方政府，对推进PPP项目的积极性不高，但恰恰是财政状况较好的地方政府，企业才敢与之进行合作搞PPP。另一方面，对于那些投资回报慢、回报率低的项目，地方政府才想采用PPP方式来吸引社会资本投资，而只有那些投资回报快、回报率高的项目，企业才会有积极性，因此双方之间存在着较大的距离。

 

　　另外，地方政府和社会资本在风险分布上也存在着严重的错位现象。在实际工作中，政府投资项目转为PPP项目之后，审批手续非但没有减少反而更加复杂了，能否获得批准的不确定性反而增大，严重影响了社会资本参与PPP项目的积极性。并且，PPP的核心原理是风险共担，但在推进PPP的实际工作中，无论是政府还是企业，双方都想在推进PPP的过程中将风险转嫁给对方，政府方面推进PPP的基本想法是减轻政府债务风险；而企业方面则谋求通过政府回购、财政补贴等方式对风险进行兜底。由于合作双方都不想承担任何风险，致使双方很难谈到一起。

 

　　此外，由于中央与地方事权划分不合理，一些PPP项目往往是由地方政府与社会资本进行合作，但是定价权却掌握在中央政府主管部门手中，中央政府的职能越位导致基层双方决策风险增大。

 

 

　　魏加宁：从政府方面，确实存在着组织结构扭曲、基本理念缺失等问题。

 

　　首先，由于中央政府缺乏一套统一、高效的PPP组织管理架构，国家发改委和财政部都在试图主导PPP的推进工作，两部委频繁下达各自的红头文件，建立各自的PPP项目库，致使地方政府感到无所适从。比如在省级政府，有的地方由发改部门主导，有的地方由财政部门主导，还有的地方尚不知所措，从调研的多数省份来看是由财政系统主导。然而到了市级政府，PPP的领导工作又大多回到了发改系统。上下主管部门的不一致，造成了部门之间政策不一致，协调工作难度加大。

 

　　其次，PPP的基本理念强调“三大意识”，即：平等意识，法治意识和契约意识。然而，从平等意识来看，长期以来，政府对企业从来都是居高临下。目前，只有行政等级更高的国有企业(主要是央企)才有可能与地方政府进行较为平等的谈判和合作，而民营企业，甚至连地方国企在同地方政府谈判中都处于相对弱势的地位。从法治意识来看，由于地方政府的主要领导存在着换届问题，因此民营企业大多担心地方政府换届以后“人走茶凉”。所以，推进PPP需要的是法治保障，而不是某个领导人的许诺。从契约意识来看，由于长期实行计划经济，红头文件往往高于法律文件和契约合同。因此，地方政府常常以上级政府政策有变为理由而单方面终止合同或随意修改合同条款。

 

　　从社会资本方面，则存在着投资回报错配的问题。首先，在国有企业仍然大量存在于竞争性领域，继续与民争利、谋取暴利的情况下，试图让民间资本进入到薄利、微利甚至是无利可图的准公益性领域，纯属资本属性的严重错配，也是政府的一厢情愿，这恐怕是当前PPP推进效果不佳的最根本原因之一。

 

　　其次，随着经济增速不断下行，投资回报率也已经由高回报转向低回报，前期盈利性较好且现金流充沛的项目已经基本完成，但由于社会资本对于高回报的期待仍然停留在高速增长时期，故而对盈利空间不大、回收周期过长、经济效益较低的准公益性项目积极性不高。

 

　　再次，当前社会资本投资大多依靠银行借贷，然而在融资价格“双轨制”的情况下，民营企业融资的成本要明显高于国有企业，因此，把以往的政府投资转变为PPP项目，由民间资本进行融资时，融资成本就会出现不降反升的局面，导致民间资本积极性不高。

 

　　魏加宁：首先，中央政府要把握好“稳增长”与“防风险”之间的平衡。目前，发改部门着急推PPP为的是“稳增长”，财政部门着急推PPP为的是“防风险”。一个优先考虑的是分母，是GDP；一个优先考虑的是分子，是债务。推进PPP，一方面可以在减轻地方政府债务风险的同时，在一定程度上促进经济的长期发展；但是另一方面，如果在推进过程中操之过急，不顾实际情况自上而下去“逼婚”，尤其是如果政府依然控制着服务对象(比如说国有企业)和服务价格的话，就有可能形成新的隐性债务风险，对长期发展不利。

 

　　其次，地方政府要把握好投资者与老百姓之间的平衡，既要给投资者提供合理的盈利空间，又不能将成本过度转嫁给老百姓，在两者之间要达到合理的利益平衡，实现互利共赢。

 

　　再次，社会资本要把握好收益性和公益性之间的平衡，既要保证合理的投资回报，又不能试图谋取暴利从而影响到项目的公益性。

 

　　此外，作为最关键的一环，金融机构也要把握好传统模式与金融创新之间的平衡。金融机构既不能在原有的融资模式上固步自封，也不能盲目去搞所谓的“金融创新”而加大未来的风险；金融机构要积极稳妥地为各类PPP项目提供更加优质、更加便捷和更加安全的融资服务。

 

　　总而言之，我认为，首先，对PPP“稳增长”的作用不能期望过大，但是也要看到其对“促改革”的作用确实十分巨大，而且应当成为全面深化改革的重要突破口。其次，对PPP的短期作用也不能期望过大，但是也要看到PPP对经济长期发展的影响确实十分巨大，可以为经济的长期可持续发展打下良好基础。此外，对PPP的融资作用不能期望过大，但是也要看到，PPP对于推进政府治理现代化的作用确实十分巨大。因此，当前推进PPP，既不能急于求成，急功近利，也不能停滞不前，更不能知难而退。