成就PPP这场婚姻需约法三章
随着“水十条”及《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》等文件的相继出台,水污染治理领域成为新一轮PPP模式关注的重点。
那么,如何稳妥推进水污染治理PPP取得实效,笔者认为应该注意以下3方面问题。
首先,要明晰新一轮PPP模式推进的主要目的。
不久前国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,明确提出推广PPP模式的重大意义之一在于有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开,有助于解决政府职能的错位、越位和缺位问题。由此可见,中央层面大力推广PPP模式,旨在借此自下而上地推进政府职能转变,简政放权,而非仅仅解决融资、管理等技术层面的问题。从这个角度思考,水污染治理领域PPP模式的推广,其着眼点应该在于进一步破除政府及相关部门“运动员”、“教练员”、“裁判员”三位一体的身份。从环境公共产品和服务的直接提供者,转变为合作者和监管者。
因此,应先从制度层面,进一步明确划分水污染治理领域政府部门、企业和公众的权利和责任的边界,然后从项目层面再进一步扭转地方政府大包大揽的做法,逐步分清责权利。对非公益性项目,政府要放开建设、运营市场,健全经营收费机制,授予社会企业特许经营权,由业主自主,政府部门不得越俎代庖。对公益性或准公益性项目,其建设和运行费用要全部或部分纳入政府财政预算。前者可通过政府付费或政府购买服务的方式,后者可通过政府授予特许经营权附加部分补贴等措施,建立投资回报机制,对社会资本开放。另外,在确定PPP社会投资方时要注意选择方式的公平性,尽量减少采取单一来源采购等方式。因为脱胎于政府相关部门的企业天然具有竞争优势,也易成为单一来源采购的投资方,进而形成新的垄断,会不利于市场资本的进入。
其次,避免演变成一场运动式的工作。
根据世界银行2013年PPI数据库,1990年~2012年,中国共上马1065个基础设施建设PPP项目。同期,英国有648个项目,韩国为567个,澳大利亚为127个.从GDP占比来看,澳大利亚、英国等国2009年以来是减少的,2012年也分别仅占了不到0.25%和0.05%左右。据悉,全世界做得最好的国家,PPP项目在所有公共物品提供里面也只占到10%~20%。上述分析,可以说明PPP模式只是政府提供公共物品的一个途径,即使在市场机制较健全的发达国家其作用也是有限的,其成效还有待时间检验。目前,新一轮PPP设计从顶层开始,国务院及国家主要部委正全力推进。顶层推动好处显而易见,但是缺点也不容忽视。PPP模式更多的是从市场实际需求出发,有不同区域、不同行业自身的需求,而一旦借助公权力强行推开,容易变成一场运动,与市场经济精神相违背。现在业内主张PPP是一场婚姻,那么是自由恋爱还是包办婚姻,就非常重要。包办婚姻也有成功的,但是自由恋爱其婚姻成功率和婚后长久的幸福指数会更高。
因此,要注意这次由上而下的顶层设计可能带来的非市场效果。应该分清中央和地方政府界限,国家部门顶层设计注意力应该更多地集中在制度规范上,而非检查考核、下指标,关注具体的项目,让地方报项目数字的这种运动式的做法应适可而止。作为地方政府和部门也要审慎,一方面,要考虑政府的公共财政支出能力;另一方面,要考虑万一社会资本出了意外,还需要政府托举。
因此,要量力而行,要总体考虑未来10年甚至20年的区域财政总的承受能力,不能一哄而上,不计成本、不问因果,片面赶超比拼,完成任务。这也是财政部今年三令五申,要求每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%的深意所在。
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