1. 我国智慧城市建设处于探索阶段，各方面需进一步完善

 

    1）发展路径呈碎片化，整体性不足。智慧城市的建设发展目标应根据城市特点科学定位，理性安排发展次序，明确发展重点，以城市发展需求为导向，把握建设智慧城市的正确路径。

 

    2）信息资源整合缺少标准法规保障。数据是智慧城市建设的关键要素，整合资源是智慧城市建设的核心内容，信息孤岛成为资源整合的障碍。因此需加强行政体制改革，以法律、标准为依据，强有力地推进协调机制以打破信息垄断。

 

    3）终端智能硬件设施滞后影响了智慧城市的整体推进。信息基础设施建设水平、三网融合、数字鸿沟、移动盲区等现象存在，城市精准化运行管理的支撑力度有限。

 

    4）本土智慧城市集成商实力薄弱，本土企业相对外资企业的优势不明显。

 

    5）技术应用对产业的带动效应不明显。应用项目、信息技术在各产业、领域的规模效应尚未形成，地方政府投资乏力，在各种因素的综合作用下，智慧城市对产业发展的带动效应不明显。

 

    6）网络信息安全面临严重威胁。重要信息和个人信息容易受到网络黑客的攻击，信息安全突发事件的协同响应能力急需提升。

 

 

    1）PPP 模式不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前仍有些地方政府仅把PPP 视为一种融资工具，大力推广PPP 模式的目的是替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本方，而社会资本方自主权益受到影响，势必会降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃传统发展观念，以平等协商为准则，互相监督，强化合作，发挥社会资本的效率优势。

 

    2）收益不明导致政府与社会资本难达共识。收益预期不可控是造成政府与社会资本对智慧城市PPP 项目参与热情不高的根本原因。我国智慧城市发展目前还处于探索阶段，很多项目没有成熟案例可以借鉴，而相关标准的缺失也导致客观评价依据缺乏，另外存在的其他不可控因素也会使收益时间不确定，收益达不到资金预期。政府有责任承担兜底风险，但因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确，这无疑也影响了政府在引入PPP 模式推进智慧城市建设上的积极性。

 

    3）PPP 法规体系不健全导致无法有效约束政府失信行为。在智慧城市PPP 项目失败案例中，存在地方政府单方面违约，社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益，导致出现社会资本利益受损的情况。如签约后重复谈判、降低承诺价格、拖欠项目公司经费，最终导致项目失败。

 

    四、PPP 模式在智慧城市发展中的关键要素

 

    1. 智慧城市PPP 项目产出标准

 

    产出标准是绩效监控和支出机制的依据，PPP 项目投资商、运营商、建造商等最终需要向政府购买方和消费者提供优质的服务成果。政府部门须仔细考虑自己购买服务的质量、数量以及长期提供服务产品或服务的价格，特许经营期，项目的可持续性，政府的收益等方面产出指标；同时，还需明确各项产出指标的定性或定量评价效果。

 

    产出标准在采购服务前就要确立，这对政府能力确实是一项挑战，也是项目成败、能否找到合适的合作伙伴的关键。政府不仅需要想明白自己到底要什么，是设施还是服务，还要弄清楚市场到底有无能力提供所需服务。所以，产出标准一般需要满足标准要明确、服务的成果可测量、企业能提供、企业可以做到、政府可以定期及时检查等要求。在三公原则下，政府也可邀请有合作意向的社会资本方共同参与确定产出标准。

 

 

    1）提供整体性的解决方案实现系统集成早期的智慧城市建设普遍存在设计分散、各自运营的特点，如公安部门负责建设智能监控系统，行政服务中心牵头优化网上行政审批系统、卫生部门负责智慧医疗等，系统之间由于标准、技术、体制机制等一系列问题，很难成为协同高

 

    效的整体，从而降低了运营效率。在PPP 模式下，从规划设计、建设、运营服务等各个环节都会交由社会资本方，由其提供一揽子解决方案，进行统一投融资、建设、运营布局和维护。比如一些智慧城市建设走在全国前列的城市，就是采用整体解决方案，从顶层设计入手，结合区域优势，全面规划“安全、电力、医疗卫生、水资源管理、交通和服务型政府”6 大系统，从而实现城市整体数据共享，大幅度提高了智慧城市的运营效率。

 

    2）建设开放性的信息平台大数据时代的信息和数据在智慧城市的建设和运营中扮演着重要角色。“信息孤岛”现象的出现是出于信息安全的考虑，也是城市管理本身体制造成的问题。大数据是智慧城市运营的基础，没有开放共享的数据支撑就谈不上真正的智慧城市，因此运用开放式的信息服务平台，实现数据共享是必然趋势。

 

    3）注重实用性的建设理念国家发展改革委联合七部委发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中明确提出“以人为本，务实推进”的基本原则，强调智慧城市建设要突出为民、便民、惠民。实用性的要求决定了在智慧城市的建设须因地制宜、量体裁衣，充分考虑城市的实际需求，发挥城市的优势资源和个性特点，避免照搬照抄。比如智慧医疗、社保、交通、防灾、社区、校园等方向的发展。

 

    4）推进融合化的发展路径促进产业升级建设智慧城市可以有效带动电子信息产业、制造业及服务业等领域的快速发展，还可以有效改善企业发展环境、提升企业运行效率，强调城市整体的产业规划有机结合，以智慧城市建设带动产业升级，通过产业升级促进智慧城市建设向更高层次发展。

 

 

    1）上层交易结构设计智慧城市的建设和运营主体究竟应该是谁，在这个问题的认识上很多试点城市走过一段弯路。建设初期，由于盲目跟风，很多城市没有经过认真论证，全部由政府主导、地方财政出钱，这就造成一些公共信息服务平台、智慧交通等投入资金量比较大的领域，由于地方财政资金难以持续地承担项目建设和后续运维费用而中途搁置或者不能正常发挥功效。实践证明，在资金、技术、管理、人才、服务、基础设施等诸多要素都受到制约的前提下，要想确保智慧城市的建设运营具有可持续性，须摒弃政府部门大包大揽的传统观念，引进更多的社会力量一起参与、共同推进，采用联合建设运营的多元化发展模式。观念的转变带来的是模式创新，其中比较典型的是PPP 模式，政府或其出资代表与社会资本方共同出资成立项目公司，另一方面政府授权行业主管部门为实施机构与项目公司签订PPP 项目合同，并监督项目公司的规范运作，借助社会资本或项目公司先进的技术、管理理念、人才、资金、服务，在项目全生命周期内向社会公众提供优质的可用性服务，通过政府购买服务方式，支付可用性服务费和绩效运营服务费，鼓励社会资本投入。

 

    2）PPP 模式下运作方式的选择在考虑PPP 模式下运作方式的选择时，应综合考虑智慧城市项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、资产权属等因素，根据项目运作方式的决定因素选用适宜的运作方式；根据财政部《关于印发政府和社会资本特许模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）的规定，主要包括委托运营、管理合同、建设- 拥有- 运营和建设- 运营- 移交等模式。

 

    3）交易结构的投融资结构在智慧城市项目识别准备阶段，通过评审专家对当地政府财政支出能力的论证，客观评价地方政府支付信用基础，是否有能力承担支付责任，经论证当地政府的财政支出能力在规定的范围内的，按照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发[2015]51 号文件精神，确定项目资本金金额，通过对项目资本金的明确，项目公司通过合法的融资工具筹集债务性资金，项目投融资结构的合理设计可以在一定程度上减轻财政压力、减少财政支出，同时减轻社会资本方的融资压力，有效地解决建设和运营维护中的资金难题。

 

    4）项目资本金及股权结构政府结合财政支出的能力情况明确资本金出资金额或出资比例，与社会资本方共同成立项目公司，通过股东协议书和项目公司章程的约定，形成合作伙伴关系，同时为社会资本方或项目公司的融资提供增信的措施。

 

    5）项目回报机制合理化设计由于智慧城市项目的公益性较强，加上我国智慧城市的发展处于探索阶段，在智慧城市的系统中只有部分子系统具有使用者付费基础的特征，大多数子系统为纯公益性质，无使用者付费基础；加上国家及智慧城市行业还未制定相应的收费标准，因此我国智慧城市项目在PPP 模式下采用政府付费的回报机制，运营期间，政府依据项目公司的运营维护及绩效考核情况，合理考虑运营维护成本及利润，根据项目公司提供的公共服务情况，通过绩效考核的方法向项目公司支付可用性服务费和运营绩效服务费，使项目收益具备可行性。

 

    6）绩效监测与支付智慧城市项目在PPP 模式下的绩效监管主要由两项制度完成，即绩效监控和支付机制，作为对PPP 项目“物超所值”的闭环，绩效管理的原则、内容和方式也要在社会资本方采购阶段确立。绩效监测依照产出标准而实施，绩效监测主要是围绕服务的可得性进行，由政府部门提出服务的可得性要求，在实施过程中对服务可得性进行监测，最后由政府部门根据服务可得性完成状况进行支付。

 

    绩效监测一般由政府或政府委托专业第三方实施，政府与社会资本双方在采购谈判的过程中就要约定绩效监测的制度或标准，包括监测的主体、内容、方式、频率和费用等，并在合同中加以明确。绩效考核制度或标准可从定性和定量两方面进行科学周详的考量，如承包商提供服务并达标，会获得绩效得分；而如果未提供服务或提供服务未达标就可能扣分；对承包商而言，扣分意味着收益损失，承包商需要及时改正，否则，政府授权实施监管机构会对承包商进行层层加罚和扣分。

 

    支付机制也依照产出标准实施。它是PPP项目最鲜明的特征之一，是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素，也是PPP 项目合同最重要的部分。

 

    7）风险识别与分配

 

    在PPP 模式下智慧城市项目涉及政治风险、建设风险、运维风险、宏观经济风险及其他风险，其中政治风险主要指本国内部和外部的政治状况和政局稳定性，政府对智慧城市PPP 项目的支持程度，税收政策变化等；建设风险包括设计变更、缺陷，技术不成熟，建设成本超支，工期延误，工程质量不过关等；运维风险包括运维费用超支，保养维修费用超过预期，设施设备运行异常，运维人员造成运维不达标等；宏观经济风险包括国家汇率波动，通货膨胀率的波动，货币风险等，该类风险会直接影响到项目财务成本、偿债能力和股东利益。

 

    智慧城市项目涉及各类潜在风险，在风险共担的原则下，按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控的原则，由最有能力消除、控制或

 

    降低风险的一方承担风险；在政府和社会资本方之间合理分配项目风险，一般情况下法律、政策和最低需求等风险由政府承担，项目设计、建造、经济和运营维护等商业风险由社会资本方承担。政府和社会资本方之间实现最优风险分配并不是指政府风险转移的最大化，而是指在承担一定风险的情况下，实现项目价值最大化；因此，并非所有的风险都由社会资本方承担，在风险转移水平的变化区间内，经分析及测算，选择最优风险转移水平，最终实现整个项目价值最大化；以PPP 项目合同为基础，通过约定的方式在项目合同协议中明确具体项目风险，在风险分配时应遵循风险与收益对等的原则，合同条款中应关注风险管理成本和风险损失承担的责任主体、计算方法和支付方式，在尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。

 

    PPP 模式下智慧城市项目实施期限较长，一些风险可能会出现政府和社会资本都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或财物损失增加，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。