第二阶段的标志是2004年建设部126号文倡导的“特许经营”。此后，大量基础设施和公共服务通过特许经营方式，由私人部门提供。BOT成为其主要实现方式。从大量实践看，特许经营往往被政府用来向企业转移自己应承担的责任和风险。项目前期没有严格专业的方案设计、明确标准、分担风险、招标谈判等PPP必要过程，最后政府往往在错误项目中选择错误的“合作者”。

 

　　对特许经营项目，政府在具体事项上并无明确支持，也缺乏有效合作，实践中更没有合理分担风险的说法；缺少可付诸实施的定价和调价机制；企业自觉和不自觉承担大量风险，风险溢价向经营成本转嫁，最后导致公共服务质量和效率受损：一方面，企业经营成本居高不下；另一方面，公众难以承受“市场化”的公共服务价格。社会对基础设施和市政公用事业“市场化”的诟病不断，政府相应政策只好摇摆不定。所以，这样的特许经营，也不是真正意义上的PPP。

 

　　第三阶段是目前我国中央政府推行的PPP标准化、规范化时代。从上述全球PPP市场成熟度曲线和阶段特征分析，我国正在处于从PPP第一阶段向第二阶段过渡的“蛙跳”时期。这一过程或许需要五年左右。

 

　　国内PPP的政策导向

 

　　中央大力推广PPP模式，对我国基础设施和公用事业的发展影响深远。

 

　　党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。现代化的国家治理体系和治理能力，特征在于政府与社会对公共生活共同治理。政府转变为服务型政府，并利用市场的激励管理机制以及私人部门的能力，投入公共事务的治理和公共服务的提供。政府、企业和公众三方需要对此共同参与，而非政府“主唱”、企业“陪唱”和公众“不唱”。

 

　　真正的PPP是强调政府与企业间合作，形成在公众监督下“物超所值”的机制。不仅符合基础设施和公共服务供应需稳定、持续、高效和精细的基本规律，更与我国建设现代化的国家治理体系的目标高度相符，还是实现这一目标非常关键的载体。

 

　　再看前不久财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（简称76号文）。其中强调，PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”， 并要求“平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念”。现代国家治理的基石是市场经济体系和现代财政制度，76号文阐明了PPP是“深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容”,并指出“现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等”。76号文直接指出PPP“实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划”。从76号文对PPP意义的表述中，可清楚看出其吸收了英国PPP/PFI的制度精髓，即新公共管理的理念、政府治理的现代化、新型政府采购制度和长期预算和财政规划制度。

 

　　在PPP具体实施机制方面，76号文吸收英国PPP/PFI模式的内容更多。其中包括“扎实做好项目前期论证工作”、“积极借鉴物有所值评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证”，这正是英国PPP/PFI招商阶段最重要的工作。并在“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本”，这类似于英国采用公共部门比较因子的方法。在项目评估时“要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容”，这也正是英国PPP/PFI模式，在招商阶段要明确的风险分担、服务产出标准、支付机制和基于激励的棘轮机制。最后，在加强能力方面，要推动“设立专门机构”，“履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障”，这实际也是英国推行PPP/PFI早期采用的基本经验和做法。所以，76号文里根本的政策含义，是借鉴英国等PPP先进国家的经验，建立现代PPP制度，推动我国现代化治理的变革，而不是重走低层次的BOT和特许经营的老路。