再看PPP在完善英国现代化政府采购和治理机制方面取得的成效。政府治理的现代化理念，催生并完善了英国的PFI/PPP模式。PFI/PPP又反过来促进了英国政府现代化治理的进程。

 

　　英国PFI实践中形成的理念、机制和方法很快影响了英国的政府采购方式。英国政府于1999年7月成立了政府商务办公室（Office of Government Commerce，OGC），其成立目的是在整个政府部门推动政府治理现代化改革。OGC内部设立了民间融资部（Private Finance Unit，PFU），专门负责为公共机关制定和推进PFI政策。针对政府公共采购，OGC出台了一系列政策、制度和机制、研究报告等，深刻改变了政府公共治理的方式，重要标志之一是建立了公共服务协议制度（Public Service Agreement，PSA，为地方政府与中央政府签订的协议，规定公共服务的具体目标）。同时，长期预算规划制度也被引入英国财政体系。

 

　　国内外PPP的对比

 

　　随着国内PPP热潮兴起，业界有种普遍认知，即BOT（建设-运营-移交）和特许经营本身是PPP的模式之一，有的甚至坚持认为，只要有私人资本参与都可认为是PPP，如BT（建设、移交）和私有化。

 

　　但对比现代PPP的起源和英国推行PPP的背景、理念和做法，就会发现国内所称“泛PPP”与真正的PPP有很大差别。可以说，“私有化”不是PPP。私有化是英国撒切尔保守党政府推行的政策，是将政府公共服务的责任向市场尽可能转移；而PPP是布莱尔工党政府推行的政府向市场采购公共服务的方式。两者有较大不同。

 

　　那么，如果把我国的“泛PPP”也归为所谓广义PPP，那么拥有大量实践经验和案例的我国PPP，在国际上处于何种阶段和发展水平？

 

　　2008年联合国欧洲经济委员会（UNECE）发表的“促进PPP良好治理指南”指出，世界上PPP已经历三个发展阶段，大部分发展中国家和中等发达国家处于第一阶段，而法国、德国等西欧国家及美国和日本等处于第二阶段，仅有少数国家处于第三阶段，如爱尔兰、澳大利亚、英国。全球PPP市场成熟度曲线如上图。

 

　　按照UNECE的判断，这三个阶段的各自特征是：

 

　　处于第一阶段的国家，已确立PPP政策框架，开始检验配套相关法律的可行性，已着手提出基本概念如VfM（物超所值）和PSC（公共部门比较因子），并从早期交易案例中推广经验教训，PPP已在该国逐步确立一定市场地位；

 

　　处于第二阶段的国家，在第一阶段基础上启动新一轮立法改革，建立专门的PPP部门，优化PPP模式，不断培育潜在的PPP市场，扩展PPP项目产生的渠道，扩大项目的范围，并进一步撬动和扩大资金来源；

 

　　处于第三阶段的国家，已建立边界清晰的综合性“体系”，消除各类法律障碍，优化并复制PPP模式，有更复杂的风险分担机制，有保证的现金流覆盖服务成本，并已获得长期的政治上的认同，有全方位的资金来源，形成繁荣的基础设施投资市场，养老金和私募股权（PE)都愿意投入PPP项目，PPP经验推广至训练有素的公共服务部门。

 

　　对比可知，我国PPP实践水平处于较低阶段，与国外先进水平存在不小差距。这是中国同行要虚心学习，努力改进的地方。现在不是妄称“中国特色的PPP”的时候。

 

　　国内已有这么多所谓PPP项目（按照大岳咨询公司的说法，大概有七八千个案例），为何还处于较低水平？原因很简单，过去的BOT、特许经营并非真正的PPP。真正的PPP扎根于现代化的政府治理理念，扎根于从重建设到重运营和重服务的思想飞跃，也源于企业提供公共服务、承担风险的能力大幅提高。对比之下，我国的PPP在思想理念上还需要提升，实践基础还需要大力夯实。

 

　　我国的PPP大致也可分为三阶段。第一阶段以BOT模式为主，1985年广东深圳沙角B电厂项目拉开了我国BOT实践的序幕，之后广西来宾B电厂等一批有影响的项目迅速开发。该阶段主要以融资为目的，为政府加快城市基础设施建设、偿还历史欠账，弥补资金的不足。所以，以设施建成为目标，较少考虑达成运营和服务目标。更有甚者，BOT模式异化发展成为BT模式（建设-移交），本质是施工企业带资建设，没有运营服务，最后大量地方政府违约欠债，相关企业亏损严重，财政部紧急叫停。所以，BOT与BT模式，没有现代PPP倡导的“物有所值”理念及招商管理机制，更没有服务监测和支付机制等约束双方的手段，造成公共服务质量和效率损失，甚至发生承包商触犯法律等事件。