同样的情况还发生在福建泉州刺桐大桥的案例中。刺桐大桥项目筹建于1994年，是我国第一个由民营资本建造经营的PPP项目，1996年投入运营以来，经济收益一直十分良好。然而，面对刺桐大桥私营方的高额收益，泉州市政府不再如原计划那样支持刺桐大桥与当地高速公路的连接，甚至还接连建造了两座具有商业竞争性的大桥，极大影响了刺桐大桥的收益。

 

　　第二是法律相关的风险。这包括两种情况。一是缺乏相关法律法规，无法约束一方违反合同的行为，也就无法保护被侵权的另一方，如上文提到的山西太榆公路许西收费站和福建泉州刺桐大桥的案例。其次是法律法规的不稳定性，新法律的颁布或原有法律的修订，对原项目的正常运作造成威胁，或使原项目变得不再合法而无法继续建造经营下去。

 

　　例如，江苏省政府曾计划用固定回报率的方式，与一外资企业签订PPP合同，来建造污水处理厂。该项目原计划在2002年开工。但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，该项目公司被迫就投资回报率重新与政府进行谈判。

 

　　第三是行政过程风险。主要指由于项目行政审批过程过于复杂，导致花费的时间过长或成本过高，批准之后，还要对项目的性质和规模进行必要的商业调整，给项目的正常运作带来威胁。

 

　　第四是融资风险。这是指由于金融市场不健全，或项目融资结构设置不合理等其他原因，引发融资困难，使私营方无法在规定时间内以规定办法筹措到足够的项目资金。根据政府与私营方签订的PPP协议，私营方在规定期限内完成项目融资，该PPP合同才算生效，否则PPP合同作废。在湖南某电厂的项目中，私营方就因无法完成融资，而使原PPP项目作废。

 

　　第五是项目收益不足的风险。这是指在项目建设完成投入运营之后，其收益不能覆盖原来的投资或达到预定水平。在一些项目中，我们看到政府为吸引私人投资、降低私营方的收益风险，而承诺给项目固定回报率。但这又引起另一番争议，许多人认为以财政税收来补贴项目的固定回报率，是以公众利益补贴私人利益，不符合PPP合作双方共担风险的原则。

 

　　此外还有合同条款风险，这是指合同的一些具体条款设计不合理，对项目的可持续性造成不良后果。一个典型例子，就是项目唯一性风险。即，政府和其他投资人新建或改建其他类似的项目，会对原项目造成实质性的商业竞争，影响其项目收益。除前面说的福建泉州刺桐大桥项目外，另一个相关例子是杭州湾跨海大桥项目。杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，距其50公里左右的绍兴市，就已开始准备建造杭州湾绍兴大桥。面对新的竞争性项目的压力，原项目存在市场收益不足的可能。

 

　　但如果合同中设置明确的唯一性保护条款，可能造成另一种问题：当这个唯一的项目无法满足大众对公共服务和公共设施的需求，而政府因合同中的项目唯一性保护条款无法建造新的项目，这也将损害公共利益。因此，是否在PPP合同中加入保证项目唯一性的保护条款，是很值得商榷的问题。

 

　　西方国家的PPP专业咨询

 

　　针对PPP项目的一系列风险，我国政府需要一套行之有效的风险管理办法。我们可借鉴英国、美国、意大利等一系列西方国家在PPP项目中的成功经验，并结合中国实际情况，找到有效的解决方案。

 

　　政府最需要做的，就是培养PPP项目需要的管理能力。虽然世界上大多数国家开始使用PPP时，都将之作为一种融资手段，但在过去几十年的探索过程中，各国政府都已清楚认识到，PPP不仅是一种融资模式的创新，更是一种提供公共产品/服务的管理模式、制度的创新。而且，失败的经验告诉我们，如果政府不改变相应的管理模式和制度设计，不培养经营PPP项目所需的特定管理能力，PPP项目是无法成功的。

 

　　这里说的政府管理能力包括：建立健全相关的PPP法律法规；有效降低项目的政治风险，获得政治上的、大众的支持；在建立PPP项目之初就进行潜在风险的分析，在各合作方之间合理地分配风险管理的责任。