中共十八届三中全会指出：要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系。2013年年末，财政部部长楼继伟明确提出：推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。

 

　　在过去一年多时间里，从中央到地方，各级政府都在积极学习、推广PPP的使用，许多省份都选出了一批PPP试点项目，力争在短时间之内上马。

 

　　中国过去30年PPP的尝试

 

　　上世纪80年代开始，有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进，一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP，其形式是BOT项目。到了1990年代，国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP，选取了一批试点项目，其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时，一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域，从1990年到2000年，以合资企业的形式，与多个省市政府合作，在中国建造了至少80个合资高速公路项目。

 

　　2000年以后，全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外，采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。

 

　　然而2007年起，PPP的发展在中国呈停滞状态。一方面，是由于一些失败案例的出现，使政府部门开始反思PPP，顾虑此类项目是否能充分保障公共利益；另一方面，一些开发商也选择逐渐退出这块市场。这是因为，在之前经历的失败案例中，私营方意识到，中国缺少健全的法律和管理体系，自身无法得到应有的法律保护；还有一个制约因素是，私营企业很难获得长期低利率贷款，因为在没有政府担保的情况下，金融机构对给基础设施/公用事业项目提供长期贷款是非常谨慎的。

 

　　总而言之，虽然我国曾在过去的二三十年间，积极尝试以PPP模式来发展基础设施以及市政公共事业，但由于缺乏健全的法律法规体系，缺少活跃的金融市场支持，以及在一些早期项目中出现的管理混乱问题，PPP模式在中国并没有得到良好的发展，其潜能没有充分发挥。

 

　　回顾过往的项目，能给我们提供很多宝贵的经验和教训；对项目成败的经验总结与借鉴，将有利于我们推动PPP在中国更好地发展。

 

　　在中国参与PPP的风险

 

　　总体来说，城市基础设施建设和市政公用事业中的PPP项目主要面临九大类风险：政治风险，法律法规风险，行政管理风险，融资风险，收益风险，项目设计、建造和施工中的风险，项目经营和维护过程中的风险，合同条款不恰当风险，以及不可抗外力带来的风险。在过去30年的曲折发展道路上，中国的PPP经历了几乎所有这些风险。

 

　　事实上，中国PPP面临的最大风险是来自政府方面的政治风险，即由于政治压力、经济因素或其他原因，政府不再遵守原来与私营方达成的PPP合同或协议，甚至阻碍项目正常运作。

 

　　比如山西太原太榆公路许西收费站的案例。1997年，太榆公路作为晋港合作的引资项目，由香港路劲基建有限公司经营管理，合同期限为23年。由于当地城镇的快速发展和交通流的持续增大，该项目收益一直很好。然而因城镇化之迅速，几年之内，太榆公路由原先的城市外公路，变成了城市区域内主要交通要道，这条公路继续收费，引来民愤。面对舆情民意的压力，山西省交通厅和港方2005年达成协议，要将许西收费站和另一收费站同时撤除，且根据原先PPP合同中的违约终止条款，山西省政府承诺向港方赔偿两亿多元人民币。然而，山西省政府考虑到太原市规划建设的龙城大街（能让车流绕过许西收费站）的投资与许西收费站撤站补偿大体相当，于是做出保留许西收费站、集中财力建设龙城大街的决策。这样的举措，给许西收费站带来了严重的经济后果，近三分之二的车流被分流到龙城大街，这也使私营方香港路劲基建公司萌生退意。于是，山西省政府于2011年以2500万元回购了该项目，撤掉了许西收费站。