PPP模式是创新性的项目融资方式，其目的是追求各个参与方的共赢，其典型的结构为：政府部门通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

 

　　PPP项目的盈利方式：对于整个项目公司来说，PPP项目的收益主要来自四个方面：（1）项目的运营回报，这是最主要的收益来源，包括使用者付费和工程利润；（2）政府补贴，包括政府的现金补贴、税收优惠、土地使用优惠等；（3）补偿项目投资回报，即在项目收益不达预期时给予投资者额外项目收益作为补偿；（4）低成本融资提高整体利润，项目可以通过发行低成本的企业债，从而达到降低融资成本的目的。

 

　　项目建成后通过运营向用户收费是这种模式下收益的根本来源，而涉及具体环节中各个参与方的利益诉求却各不相同，主要体现在以下几个方面：1.对于政府机构来说，不把获取利润当成首要目标，而重在引导民间投资加入，发挥财政杠杆作用，减轻政府的投资负担，加快基础设施建设。同时，通过引入民间的技术，提高公共服务效率。2.对于民间资本来说，运营公司产生收益后，民间资本通过入股项目公司，从而得到股息或分红收益。此外，政府可以给予私人投资者相应的政策补偿以表示支持，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。3.对于银行等金融机构来说，通过对项目公司贷款获取利息收益，此外，政府参与其中，起到增信作用，降低了项目的风险。

 

　　PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然可能没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

 

　　三大制约因素：融资渠道、法律法规、激励机制

 

　　融资渠道匮乏。PPP项目合作周期长、投资金额大、投资期限较短，银行、信托资金投资PPP项目面临期限错配问题，而且PPP项目前期风险较大，使得社保、养老等追求安全低风险资金不宜在前期介入。而国内PPP项目融资的方式还比较单一，仍以银行贷款为主，而通过债券融资、信托融资、资产证券化等方式筹集资金的比例较低。因此，这就直接导致参与项目的民营企业现金流匮乏、流动性紧张、经营风险大大增加。

 

　　退出机制不完善。目前地方政府在PPP推广进程中，重准入保障，轻退出安排，没有落实PPP示范项目“能进能出”的管理。在实际操作中由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得社会资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需要通过政府回购、项目搁置方式解决，或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。

 

　　法律权责不明晰 投资者面临诸多不确定风险

 

　　国内PPP模式真正意义上仅经过2年发展期，法律制度上的建设还很不完善，尤其是涉及具体部门和单位之间的权责还不明晰，对于投资者来说，长期会面临诸多不确定且看不清的风险：（1）政策变更风险，一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑社会资本利益，随意制定新政策或变更原政策。（2）政府兑现风险，为促成合作，一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。（3）政府换届风险，由于PPP项目周期长，项目运营期通常长达10-30年，一些地方政府换届或换领导后，对上一届政府政策不连贯甚至不予承认。新旧政府对PPP模式态度不同，监管方式迥异，不履行合作协议约定，这些都使得社会资本方处于被动的局面。

 

　　此外，这种法律权责的不完善也导致社会资本与一些地方政府之间存在不对称博弈，提升了民间资本对一些地方政府的不信任感。一方面是民营资本对PPP模式不理解，对政府实施PPP政策理解不到位；另一方面，一些地方地方政府思维没有改变，以政府自我为主体，民营企业缺少话语权。

 

　　项目收益率低 民间资本积极性不高

 

　　目前国内PPP项目最大的问题在于收益率较低，一般仅为6%-8%。对于民间资本来说，一是回收周期长，二是前期投入金额较大，三是政策不确定性风险较高，因而，总体来说，收益偏低，吸引力不足。目前，在江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目中，收益率分化较大，盈利能力较强的项目，预期收益率可达8%-9%。同时，部分地方政府不愿意把收益率高、风险较低的好项目拿出来，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报。这就直接导致社会资本尤其是民企对PPP项目的参与积极性不高。

 

　　总体来说，资本具有逐利性，会自发引导资金流向能够盈利的领域，现阶段PPP项目的收益率偏低，自然难以获得社会资本的青睐，从而导致项目进度慢、落地率低。