四、设计风险交与社会资本的困局化解途径

 

    根据课题组的调研结果，到目前为止国内综合管廊工程项目还没有一个成功采用EPCO模式的案例，这从客观上反映了EPCO模式在城市综合管廊工程方面的应用还是有很多掣肘因素的。经分析，可从以下几个方面化解困局。

 

    1. 核心技术机构要勇于担当

 

    这里所说的核心技术机构可以理解为当前主导城市地下综合管廊设计市场的各主要大型市政工程设计院。

 

    市政工程包括城市道路、桥涵；堤岸、河渠；隧道、地铁、高架、轻轨；城市给、排水及管网；城市广场、景观工程、路灯照明、电力管线的市政部分；污水处理、垃圾处理设施、园林绿化工程的市政部分；热力、燃气、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套设施等。

 

    从以上工程的特征和建设成品长期由政府管理的情况来看，市政工程设计机构一直难有为项目提供装置装备采购和生产运营调试的机会，因此也就无法激发设计机构创立并提升包括采购、工艺调试在内的EPC总装式服务机制，所以市政工程设计院在我国高速发展的很长一段时期内，鲜有工程总承包建树。

 

    在当下突然出现综合管廊工程总承包市场井喷式需求时，由于体制机制的制约，市政工程设计单位，包括大型甲级市政工程设计院在工程总承包方面都少有靓丽表现。他们承接的综合管廊项目大多还是传统的单一设计（即初步设计或施工图设计），既失去了难得的利用总承包盈利的机会，也无法发挥出以设计为龙头带动综合管廊采购、施工、调试一体化管理的综合效益。

 

    基于市政工程设计单位既是综合管廊工程的行业龙头又相对缺乏工程总承包实战能力这样的窘状，建议市政工程类设计院深度整合内部资源，积极创建、培育具备EPC综合实力的体制机制，转换经营理念，率先扛起综合管廊EPCO大旗，为我国应用PPP模式建设城市地下综合管廊发挥应有作用。

 

    2. 激发非主营建筑类设计企业的潜在能量

 

    目前由住房和城乡建设部授予工程设计综合甲级资质的企业共59家。按照国家设计资质管理规定，持工程设计综合甲级资质的企业可承接我国工程设计全部21个行业的所有工程设计业务，并可承担其取得的施工总承包一级资质证书(施工专业承包)许可范围内的工程总承包业务。这些工程设计综合甲级资质企业按大类分布，市政类只有3家，而石化、电力、港航、铁路、冶金等五大行业占比达80%，所以说，真正具有综合管廊工程设计和总承包能力的企业更多的是非主营建筑类设计企业且他们不受资质限制。

 

    除以上综合甲级设计单位外，还有大量的实力雄厚的行业甲级、专项甲级设计单位具有类似综合管廊工程的设计和总承包业绩，如煤炭、有色、水利、核工业等工程设计单位，虽然他们中的大多数没有市政类工程设计高等级资质，但他们确确实实具备城市地下综合管廊EPCO竞争能力，应该作为突破综合管廊工程总承包瓶颈的潜在力量得到充分重视。

 

    如果我们希望在未来5到10年间培育出一个综合管廊行业，那么我们从现在起就应打破过去的行业壁垒，创造、提供一个适宜的综合管廊工程总承包市场环境，让有能力的总承包企业有机会参与到综合管廊建设的大潮中，开创综合管廊工程EPCO领域新局面。

 

    3. 政府实施机构管理理念需要革新

 

    城市地下综合管廊对于市政类工程而言已不单单只是个设施，它里面放置了起码三种管线，多的达到近十个种类，而且有运营维护管理的需求，因此无论是工程的广度还是要求提供服务的层级都较普通的市政工程有很大不同，部分工作已大大超出了市政工程设计单位和施工单位的能力。所以固守行业资质要求已不能满足客观需要，形势的发展迫使我们必须接纳行业外的有实力的社会资本介入综合管廊项目竞争。再者，根据国家总体部署，城市地下综合管廊工程将在十三五规划期间以2000km/年的速度推进建设，工程量不可谓不大。如此庞大的市场如果仅仅局限在行业内部消化，那么必然会影响总体推进计划的实现以及受市场保护导致的低能、低效，妨碍技术进步。因此必须形成打破行业垄断的高度一致的舆论氛围。

 

    打破行业垄断的具体表现形态就是在政府采购环节适当设定资格预审门槛，摒弃不合理的限制性要求，如工程设计综合甲级资质、市政工程壹级施工总承包资质等。

 

    其次是正确把握项目前期政府方风控尺度。

 

    对项目设计的有效监管是最重要的前期风险管控环节之一。就PPP产出概念而言，我们的政府方可能会过分关注如何实现产出而非产出本身，或者说是误把目标当成了产出来控制，把项目的产出说明书搞成了目标说明书。在这种情况下，政府实施机构不仅对项目产出做了定义和要求，还担心可研、环评等审批环节的不确定性，将设计环节纳入自己主导的工作范围，认为政府方对某项工作的控制力越强其承受的风险就越低，所以出现了很多的在完成施工图设计后才将项目主导权交予社会资本的PPP项目。殊不知，这样的做法实际上是将设计风险留存了下来，政府部门不仅在设计风险发生后需承担潜在缺陷风险、绩效风险、技术落后风险、升级改造风险等带来的损失，而且还失去了利用社会资本的技术和经验优势的机会，扼杀了社会资本产出交付方式的灵活性。

 

    在综合管廊PPP项目实操中，采用完成施工图设计后再进行政府采购的现象非常普遍，这应该理解为政府公共部门不当的风控意识导致的一个结果，这种意识不进行转变，综合管廊工程就无法实施EPCO模式。