10万亿新蓝海！PPP将成下一个投资大热点？

　　8月15日在上海举行的第二届PPP融资论坛上，来自财政部的最新统计数据显示，截至2016年上半年，全国拟采用PPP模式储备项目已达9285个，总投资超过10.6万亿元，其中已经落地的项目额超过1万亿元，落地项目中，民营企业、混合所有制和外资企业的比例为45%。

　　PPP项目到底是什么？缘何在短短两年的时间里就获得这么大的资金投入？本文从PPP概念、发展历程、受重视的原因、发展面临的问题、未来展望等方面做了一下简单梳理，希望对读者有所帮助。

　　PPP介绍

　　PPP是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，翻译成中文大意就是“公私合伙制”，指在公共服务领域，政府采用竞争机制选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。这种模式不仅是一种融资手段，而且是一次体制变革，涉及行政、财政以及投融资体制改革。

　

　　从上图来看，参与各方虽然没有达到利益最大化，但项目总收益却是最大的，也就是所谓的“帕雷托”效应（社会效益最大化），这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

　　国内PPP并不是新事物，存在已久

　　探索阶段：1984-1993年，改革开放之后，外资和中国政府合作进行基础设施建设。

　　小规模试点：1994-2002年，发改委牵头选取5个BOT试点项目。

　　推广试水：2003-2008年，2003年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域。

　　短暂停滞：2009-2012年，四万亿经济刺激政策推出，地方政府资金充足导致PPP出现短暂停滞。

　　新一轮推广：2013-至今。十八届三中全会提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”。

　　PPP的6个关键词：公共部门、私营部门、合作、公共服务、风险共担、利益共享。

　　PPP核心3要素：契约精神、风险共担、利益共享。

　　PPP缘何再受重视？

　　1、城镇化和基建融资需求巨大，地方政府依靠土地财政放贷刺激和经济结构转型以及稳健货币政策的基调不相符，老路子走不通，且带来的负面影响愈来愈严重。依靠PPP项目可以调动社会资本参与基建投资，缓解地方财政压力。

　　2、脱虚入实。2014-2015股市的疯狂，吸引大批社会资金流入股市，不利于实体经济的发展。PPP将资金投入到实体建设，利于优化经济结构。

　　3、响应国家去产能和供给侧改革的号召。国务院总理李克强在2015年达沃斯论坛提出的经济发展的“双引擎”，其一是使市场在资源配置中起决定性作用，也就是“大众创业，万众创新”；其二是更好地发挥政府的作用，增加公共产品、公共服务，即通过PPP模式来实现。

　　进展

　　2015年5月22日，国务院同意财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，象征PPP模式制度化建设正式启动。

　　2015年9月30日，财政部联合中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国人寿保险(集团)公司等10家机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金，基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。

　　2016年8月15日在上海举办的第二届中国PPP融资论坛上，中国政企合作投资基金股份有限公司董事长周成跃介绍，目前中国PPP基金投资的首批10个项目已经在内蒙古、河南两地落地，洽谈重点项目总投资规模为14741亿元，投资规模为2564亿元。

　　与此同时，地方级的PPP引导基金设立也在提速。根据清科研究中心数据，目前已公开披露的国内PPP引导基金注册资金总规模已经超过7000亿元。

　　业内专家指出，设立PPP引导基金，可以通过政府部门的引领效应起到杠杆的作用，有助于撬动国内价值数十万亿的PPP市场。

　　投资领域

　　能源、交通运输、市政工程、水利、农业、林业、医疗、教育、养老、卫生、文化、环境保护、科技、保障性安居工程、流通、家政等公共服务领域。其中能源、交通运输、环境保护、水利、市政工程等特定领域需要实施特许经营。市政、环保、医疗、养老由于盈利模式清晰是目前PPP项目的热点。

　　保险资金进场

　　实际上，保险资金的特点是期限长、金额大、风险低，这和PPP项目的属性很匹配。政府在2006年之后出台一系列政策，允许保险资金以债权、股权的形式投入到基建项目，保险资金投资基础设施已经达到万亿规模。

　　目前国内利率下行，国外局势不稳，保险资金急于寻找新的资金出口，相比于高风险的股市投资，投入到PPP项目有利于国家经济结构合理发展。

　　但是由于PPP项目长，历届政府的交替可能会对项目本身产生一定的影响。另外就是项目参与方风险和利益分配机制不健全，一些PPP项目的融资风险融合在一起，不利于保险资金评估定价。再次就是PPP项目方案不灵活，对资金类型的要求刻板，险资大部分是投向固收产品，一些PPP项目接受浮动利率的资金就会对险资入场造成影响。

　　不过，2016年7月3日，保监会发布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，并于今年8月1日起实施，放宽了保险资金可投资基础设施项目的行业范围，增加政府和社会资本合作（即PPP模式）等可行投资模式。

　　面临哪些问题？

　　法律制度不完善、融资难、融资贵、观念转变不到位、政府公信力不足、机构能力有待提升、信息公开不透明、部分项目实施不规范、民企参与门槛高、民资参与率低、国进民退的现象日趋严重。

　　PPP项目签订合同期时间长，一般20-30年，和地方目前的财政预算机制冲突。

　　PPP项目缺乏明确的规则，基本停留在“一事一议”阶段。政府部门专业性不强，和企业沟通成本高，另外地方政府在项目进程中会发生多次换届，对企业会造成一定影响。

　　市场不成熟，由于PPP项目通常需要投入长期且巨大的资金投入，国内市场短期资本活跃，但是缺乏长期资本。

　　至于广受关注的民企参与率低的问题，周成跃表示，由于公共设施投资额大，国企相对实力雄厚；而民企融资成本高，资金实力也相对薄弱，所以从当前很长一段时期内仍然以国企为主。

　　展望未来

　　1、资产荒加剧和资本回报率持续下行是未来一段时间的趋势，PPP项目对社会资本吸引力会逐渐加强；

　　2、利率下行有利于缓解政府和企业投资PPP项目的资金压力；

　　3、房地产投资面临下滑，制造业短期不明朗，PPP作为一种将政府支出与民间投资结合起来共赢的方式，可以说发力PPP正当时。

　　其实，从2015年5月国家出台顶层方案之后，地方积极响应，掀起PPP投资热潮，先后成立PPP引导基金并出台奖励措施等，推动了PPP项目签约规模迅速攀升。截止2016年上半年，PPP项目总投资超过10.6万亿元。

　　据业内人士预计，随着政策不断加码，法律法规的健全，创新金融性服务的涌现，PPP项目将迎来商业化发展的新起点。

　　本文作者邱祥宇，亿欧专栏作者