PPP项目在完成项目识别和项目准备后，能否顺利实施并完成项目落地，关键取决于项目采购。能否选择到一个合适的社会资本进行合作，对PPP项目的顺利完成至关重要。因此，项目采购往往是PPP项目实施的关键环节。财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《指南》）、《政府和社会资本合作政府采购管理办法》（以下简称《PPP项目采购办法》）对PPP项目采购方式和程序作了明确规定。集中采购机构作为政府采购的执行机构，具有实施PPP项目采购的法定职责。在代理项目实施机构委托采购的PPP项目时，应严格依照政府采购法律、法规的规定，并按照《指南》、《PPP项目采购办法》规定的方式和程序，依法依规组织实施。

 

 

　　PPP项目与一般的政府采购项目相比，项目方案复杂、内容多，采购环节多、周期长。集采机构在拿到一个PPP项目后，首先要对项目内容进行分析，了解项目内容和特点，明确项目实施要求；要与项目实施机构进行交流，就项目方案进行沟通、协商，全面了解项目在识别、准备阶段的相关情况，熟悉、掌握项目方案的具体内容和相关要求。在此过程中，需要对项目方案中的有关内容进行审查，查验项目立项、审批手续的齐备性和项目资料的完整性；必要时，可组织相关方面的专家进行方案论证，并与潜在的社会资本及相关供应商进行沟通、交流，包括项目建设方案、预算构成、收益及回报和项目运营、执行、移交等过程中的相关内容都应全面掌握、了解。其次，要与项目实施机构签订委托代理协议，明确委托代理事项以及双方在项目采购中的权利和义务。

 

 

　　《指南》、《PPP项目采购办法》规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源。同时，明确规定应根据PPP项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式。《PPP项目采购办法》对公开招标方式适用范围作了规定，并明确了其它采购方式在适用时应结合项目情况和特点，依照政府采购法的有关规定，选择恰当的采购方式。政府采购法明确规定了几种政府采购方式的适用范围，在实践中可针对具体的PPP项目，选择比较适用的采购方式。选择合适的采购方式，对PPP项目能否顺利实施至关重要。需要注意的是，PPP项目一般都会超过公开招标的限额标准，如因情况特殊需采取公开招标以外的非招标方式，应当在采购开始前报设区的市级财政部门审批；如需采取单一来源方式，在报财政部门审批前，还要组织专家进行单一来源论证，并进行公示。另外，一般来说，PPP项目方案在完成识别、准备工作后，就已经拟定了采购方式，集采机构可按照方案中批准的方式组织采购。

 

 

　　《指南》、《PPP项目采购办法》都明确了PPP项目采购应当实行资格预审，也就是说不管采取何种方式进行采购，都必须进行资格预审。在一般的政府采购项目中，资格预审并非采购的必经前置程序，而在PPP项目中，无论采取哪种方式都要求对参加采购活动的社会资本进行资格预审。这是因为PPP项目作为一种新型的政府采购服务，政府需要与企业建立长期的合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全运行。在PPP项目采购中，通过发布资格预审公告，能够邀请更多的社会资本参与项目采购，以确保项目能够获得更多的社会资本响应，并能实现充分竞争。《指南》、《PPP项目采购办法》明确了PPP项目采购资格预审主要包括准备资格预审文件、发布资格预审公告、邀请社会资本参与、进行资格预审、提交资格预审结果报告等环节。

 

　　（一）编制资格预审文件。集采机构进行资格预审，需要编制资格预审文件，明确资格预审的程序和办法。资格预审文件需明确PPP项目的名称、内容、需求、采购方案以及对社会资本的资格要求、社会资本申请资格预审须知、是否允许联合体参与采购活动、资格预审申请响应文件的格式和编制、提交要求和资格预审程序、办法以及拟确定参与竞争的合格社会资本的办法、标准等。资格预审文件须编制完成后，须经项目实施机构审核同意。

 

　　（二）发布资格预审公告。资格预审文件经项目实施机构审核同意后，集采机构应编写并发布资格预审公告。资格预审公告包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本资格的要求、社会资本提交资格预审申请文件的地点和截止时间。资格预审公告应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上发布。提交资格预审申请文件的时间，自公告发布之日起不得少于15个工作日。

 

　　（三）成立资格预审评审小组。集采机构应当成立资格预审评审小组，负责PPP项目采购的资格预审评审工作。资格预审评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可在政府采购评审专家库中随机抽取，如专家库的专家不足，可由项目实施机构推荐选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家，项目实施机构代表不得以评审专家身份参加资格预审的评审。

 

　　（四）提交资格预审申请文件。社会资本应当按照资格预审文件的要求，编制资格预审申请文件，并在提交资格预审申请文件截止时间之前，向集采机构提交书面资格预审申请文件以及能证明其资格、资质的文件资料。

 

　　（五）进行资格预审。资格预审评审小组按照资格预审文件规定评审办法，对社会资本提交的资格申请文件及其证明文件进行审查，以判定其是否具有竞争PPP项目的资格。资格预审主要是基本资格审查和专业资格审查，基本资格审查主要是审查社会资本成立及其开展经营活动所具备的资格条件是否合法有效，如法人营业执照等证照是否合法有效；专业资格审查主要是审查社会资本是否具有完成项目建设、运营所要求的专业资质条件，以及是否具有完成项目建设、运营所需的能力和业绩等。经过评审，有3家以上社会资本通过资格预审的，集采机构可以继续开展项目采购活动；通过资格预审的社会资本不足3家的，应当在调整资格预审文件、公告内容后重新组织资格预审；经重新进行资格预审后合格的社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。经批准采用竞争性磋商方式的，通过资格预审的社会资本只有两家的，可以继续开展采购；只有1家的，则采购应予以终止。经批准采用单一来源方式的，参与竞争的社会资本可以是一家。

 

　　（六）编写资格预审结果报告。资格预审结束后，资格预审评审小组应汇总资格预审评审情况，并编写资格预审结果报告。资格预审结果报告应说明资格预审的程序、方法和参与申请的社会资本家数、通过资格预审合格的社会资本名单、不合格的社会资本名单及不合格的原因等。评审小组成员应当在资格预审结果报告上签字认可，对预审结果有异议的应在报告上注明；既不签字又不注明的，视为同意资格预审结果。资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。

 

 

　　在资格预审结束后，当通过资格预审的社会资本家数符合规定，接着就要开展下一步的工作，即编制项目采购文件。按照所选择的采购方式，PPP项目采购文件有招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、单一来源采购文件之分。无论是哪种采购文件，其内容一般都应包括采购邀请，项目内容和要求，合同主要条款，竞争者须知，竞争者的资格、资质要求以及应当提交的资格、资质、资信及业绩证明文件，竞争者须提交响应文件的格式、内容和编制要求，对采购程序的规定和相关政策依据说明，提交响应文件截止时间、开启时间及地点、采购保证金交纳的数额和方式及不予退还的情形，项目评审方法、评审标准，确定中标或成交的原则以及具体程序，对签订项目合同的程序和要求等。

 

　　PPP项目采购与一般政府采购项目最大的不同在于，PPP项目的实施需要取得政府对项目实施机构的授权。因此，在PPP项目采购文件中需要明确政府对实施方案的批复和项目立项的相关审批文件，还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得政府同意前项目合同不得生效。同时，PPP项目采购评审结束后，还要经过采购结果确认谈判、签署采购结果并确认谈判备忘录、谈判结果公示后才能最终确定中标、成交。因此，需要在项目采购文件中对采购结果确认谈判、签署谈判结果备忘录以及结果公示作出规定。在PPP项目合同方面，如果项目实施机构需要成立项目公司，则需要对项目合同签订后，项目公司与社会资本签订补充合同的内容和程序作出相应规定。还有，PPP项目采购必须进行资格预审，在项目采购文件中应当明确是否允许未参加资格预审的社会资本参与竞争并进行资格后审等内容。

 

　　和一般政府采购项目的采购文件相同，PPP项目采购文件编制完成后，须经项目实施机构审核，并确认同意。

 

 

　　采购文件编制完成并经项目实施机构审核、确认同意后，应当发布项目采购公告。与采购方式相对应，PPP项目采购公告也有招标公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告、单一来源采购公告等几种形式。不论是哪种形式的采购公告，都是项目采购文件的一个组成部分。PPP项目采购公告与一般项目采购公告的内容相同，主要包括项目基本情况简介、对竞争者的资格要求和提交响应文件的地点、截止时间以及采购保证金交纳的方式和账户、联系人和联系方式等。PPP项目采购公告应当在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体公开发布。

 

 

　　对通过资格预审的社会资本，集采机构应向其发售或提供项目采购文件。与不同的采购方式相对应，发售的采购文件有招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、单一来源采购文件。一般来说，项目采购文件、采购公告对采购文件的发售时间、地点和售价都有具体规定，相关法律、法规以及有关规范性文件对采购文件的发售也有规定，集采机构在发售采购文件时必须遵守这些规定。

 

 

　　社会资本在获取项目采购文件后，可能会就采购文件中的项目方案、采购程序等相关进行询问，要求集采机构应当针对询问的问题进行解释和澄清。

 

　　为了让社会资本能充分了解项目方案的内容及相关要求，集采机构应与项目实施机构共同组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，凡是获取了项目采购文件的社会资本都可受邀参加。在这个过程中，集采机构或项目实施机构不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。现场考察和答疑会结束后， 应当根据现场考察及答疑情况，对项目方案和内容作出调整，如果调整的内容涉及项目的核心内容，影响到社会资本编制响应文件的，则需要向社会资本发出对采购文件的书面澄清说明或变更通知。书面澄清说明或变更通知构成项目采购文件的一部分，是针对社会资本就项目采购文件的询问所作出的澄清和解释。如果书面澄清说明或变更通知发出后到提交响应文件截止时间不足于法定时间，则应当将提交响应文件截止时间向后作相应顺延。

 

　　在项目采购阶段，集采机构应成立项目采购评审小组，由评审小组对社会资本提交的响应文件进行评审。与招标、谈判、磋商、单一来源采购方式相对应的，评审小组分别为评标委员会、谈判小组、磋商小组、采购小组。评审小组一般应由项目实施机构的代表和评审专家共5人以上的单数组成，其中评审专家不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家一般应在政府采购评审专家库中随机抽取，如专家库中的专家不能满足项目采购评审需要时，集采机构可会同项目实施机构自行选定，但其中应包括1名法律专家和1名财务专家；项目实施机构的代表不得以评审专家的身份出现在评审小组中，集采机构的工作人员也不得成为评审小组成员参与项目评审。在资格预审阶段的评审小组成员，也可以作为项目采购时的评审小组成员，参加项目采购评审。

 

　　社会资本参加PPP项目采购，须按照项目采购文件规定的格式和要求编制响应文件。根据采购方式的不同，社会资本需对应编制投标文件、谈判响应文件、磋商响应文件、单一来源采购响应文件，并在提交采购响应文件截止时间前向集采机构提交。集采机构应在采购公告、采购文件规定的时间和地点，安排专人负责接收社会资本递交的响应文件，并妥善保管。社会资本提交响应文件时，须同时提交资格证明文件及按要求须提交的其它相关文件；凡未与响应文件一并提交的文件资料，在采购评审时不得作为评审依据。

 

 

　　集采机构应当在采购公告、采购文件规定的时间和地点举行开标仪式，公开进行开标。如采取谈判、磋商等方式的，则应举行谈判、磋商采购会。开标仪式和谈判、磋商采购会，由集采机构主持，项目实施机构应有代表出席并在开标会上介绍项目情况；提交了响应文件的社会资本也应派代表参加开标。同时，集采机构还应邀请纪检监察、财政等有关部门派代表进行现场监督。财政部门作为PPP项目政府采购监督管理部门，还应当对PPP项目采购的全过程进行监督。PPP项目采购开标仪式、谈判及磋商采购会与一般项目的开标仪式程序相同，除了要公开查验响应文件的密封情况并宣布查验结果外，还应当公开宣读社会资本的投标报价（参加谈判、磋商时的第一次报价）及其报价声明和应当宣读的其它内容。开标时没有公开宣读的报价内容，在项目评审时不得作为评审依据。

 

 

　　采购评审是PPP项目采购的重要环节。在评审过程中，集采机构的职责主要是召集、组织评审小组按照采购文件的规定进行评审，集采机构的工作人员应协助评审小组的工作，承担评审过程中的组织、协调和后勤服务工作，但不得参与项目评审，不得人为影响和干扰评审小组成员独立开展评审工作。项目评审可按照以下程序进行：

 

　　（一）召开评审预备会议。在项目评审开始前，集采机构应召集评审小组成员，召开评审预备会议，介绍项目基本情况，宣布评审工作纪律，安排评审工作。在预备会上，评审小组成员应认真阅读并确认采购文件，签订评审承诺书，推选评审小组负责人；评审小组负责人要对成员进行分工，并对评审程序、步骤和办法作出安排。评审预备会议之后，评审小组则应独立进行项目评审。评审小组发现采购文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评审并向集采机构说明情况。

 

　　（二）进行符合性审查。符合性审查主要对社会资本的资格、资质以及提交的响应文件进行审查，以判定其是否符合要求。前期已进行资格预审的，在采购评审阶段可不再对社会资本进行资格审查。前期没有进行资格预审，允许进行资格后审的，或者前期已经进行过资格预审，但采购文件规定在采购评审阶段还要再进行资格预审的，在采购评审时评审小组都应对社会资本进行资格审查。符合性审查的第二项内容，就是审查社会资本提交的响应文件是否完整，格式是否符合要求，是否有重大缺漏项，是否含有项目实施机构不能接受的条件等。响应文件的符合性审查也包括两个方面：一是审查检查社会资本提交的响应文件的是否完整，是否符合采购文件的要求；二是审查社会资本作出的响应方案是否符合采购文件要求，其技术响应方案、商务响应方案是否对项目方案作出了实质性响应。经过符合性审查，通过审查的社会资本家数不足法定家数的，项目采购评审应予终止；经批准转为其它方式的，采购评审可以继续进行。

 

　　（三）进行询问和澄清。在采购评审过程中，评审小组对响应文件的内容及其技术、商务方案对采购文件的响应情况可向提交响应文件的社会资本进行询问，要求社会资本就询问的事项作出解释和澄清说明。社会资本应当就询问的事项进行澄清并作出说明，重要的澄清及说明必须以书面形式作出，并由其法人代表或被授权人签字确认。

 

　　（四）进行综合评审。在符合性审查及询问、澄清之后，采购评审就进入综合评审阶段。综合评审是对符合要求、通过符合性审查的社会资本进行的，不符合要求、没有通过符合性审查的，不得进入综合评审阶段。在综合评审时，如采取的是招标方式，则由评标委员会根据招标文件规定的评标办法、评标标准对社会资本进行评分，并根据评分情况对各社会资本作出综合评审结论。如采取的是竞争性谈判方式，则在符合性审查之后，由谈判小组与参与谈判的各社会资本分别进行一对一谈判；经谈判后，谈判小组应当对社会资本的谈判方案作出综合评审结论，并对项目采购方案作出调整和完善；完全符合要求的各社会资本就完善后的采购方案重新提交响应文件，并作出最终承诺报价；谈判小组对各社会资本提交的响应文件及最终承诺报价作出综合评审结论。如采取的是竞争性磋商方式，则是在符合性审查之后，磋商小组与参与磋商的社会资本分别进行一对一磋商；磋商结束后，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况，调整采购方案，并就采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款作出实质性变动；各社会资本应针对调整和变动后的采购方案重新提交响应方案，并提交最后报价；磋商小组根据磋商文件规定的评审办法、评审标准，对各社会资本的响应文件和最后报价进行综合评分，并根据综合评分情况，对社会资本作出综合评审结论。

 

　　（五）编写评审结果报告。综合评审结束后，评审小组应根据综合评审情况，编写评审结果报告。在评审结果报告中，应推荐出1至3名中标、成交候选人。采用招标方式、竞争性磋商方式的，候选人的顺序按照综合评分得分从高到低依次排列；采用竞争性谈判方式的，按照符合最低要求的社会资本的最终承诺报价，从低到高依次排列。允许进行资格后审的，评审结果报告还应当包含资格评审结果。评审小组成员应当在评审结果报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。评审小组成员对评审结果报告有异议的，应当在报告上签署不同意见，并说明理由，否则视为同意评审结果报告。

 

　　采购结果确认谈判

 

　　在采购评审结束后，进行采购结果确认谈判，经谈判后确定中标、成交的候选社会资本，是PPP项目采购有别于一般政府采购项目的不同之处。采购结果确认谈判的程序是：

 

　　（一）成立采购结果确认谈判工作组。在项目采购评审结束后，集采机构应成立采购结果确认谈判工作组，组织采购结果确认前的谈判和采购结果的确认工作。采购结果确认谈判工作组成员及数量由集采机构确定，其成员应包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。

 

　　（二）进行采购结果确认谈判。采购结果确认谈判工作组按照评审结果报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本就项目方案以及项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。在确认谈判过程中，不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，也不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

 

　　（三）编写谈判结果报告。采购结果确认谈判结束后，谈判工作组应根据谈判情况以及与中标、成交社会资本达成一致的事项，编写谈判结果报告，确定最先达成一致的候选社会资本为预中标、成交社会资本。谈判工作组成员应当在谈判结果报告上签字确认，对谈判结果有异议的应当在报告上签字并注明；既不注明也不签字确认的，视为同意谈判结果。

 

 

　　预中标、成交的社会资本确定后，集采机构应组织项目实施机构与预中标、成交的社会资本签署采购结果确认谈判备忘录。采购结果确认谈判结果备忘录应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内签署。

 

　　采购结果及拟定项目合同文本公示

 

　　采购结果确认谈判备忘录签署后，应将谈判确认结果即预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。预中标、成交结果公示应在省级及以上财政部门指定的政府采购信息公告媒体上进行，并与项目采购公告原发布媒体保持一致。在公示时，需要对预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本同时公示。项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

 

 

　　在公示期满2个工作日后，如公示期间有关方面未提出异议，即可确定中标、成交社会资本。中标、成交确定后，应将中标、成交结果在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时向中标、成交的社会资本发出中标、成交通知书，并将中标、成交结果告知参加采购活动的其它社会资本。

 

　　中标、成交结果公告的内容：项目实施机构和采购代理机构的名称、地址和联系方式；项目名称和项目编号；中标或者成交社会资本的名称、地址、法人代表；中标或者成交标的名称、主要中标或者成交条件（包括但不限于合作期限、服务要求、项目概算、回报机制）等；评审小组和采购结果确认谈判工作组成员名单等。

 

 

　　PPP项目合同由项目实施机构与中标、成交的社会资本签订，集采机构应做好组织、协调工作。PPP项目合同须在中标、成交通知书发出后30日内签订，具体程序是：

 

　　（一）组织项目实施机构与中标、成交社会资本协商、洽谈项目合同条款，协商一致后，签订项目合同草案，并报本级人民政府审核、批准。

 

　　（二）经本级人民政府审核、批准后，项目实施机构与中标、成交社会资本正式签订项目合同。

 

　　（三）PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

 

　　（四）项目合同公告。项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级及以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

 

　　（五）项目合同备案。项目合同正式签订后，项目实施机构应当将项目合同向同级财政部门备案。

 

 

　　集采机构代理项目实施机构办理PPP项目采购，应当在采购文件中要求参加采购活动的社会资本交纳采购保证金和履约保证金，并就交纳时间和交纳数额、方式及不予退还的情形作出明确规定。其中，采购保证金应当要求社会资本在参加采购活动前向集采机构交纳，履约保证金可要求社会资本在签订合同前向项目实施机构交纳。

 

　　在项目采购活动结束后，集采机构应当按照采购文件规定向社会资本退付采购保证金。其中，未中标、成交社会资本的采购保证金，应当在中标、成交结果通知书发出后五个工作日内退付；中标、成交社会资本的采购保证金，应当在项目合同签署后五个工作日内退付。当发生了采购保证金不予退还的情形时，应按照采购文件规定及时办理有关财务手续。履约保证金的退付，应当在采购文件中明确，项目实施机构应当按照采购文件的规定及时与社会资本办理履约保证金的退付、结算手续。