当前政府和社会资本合作（PPP）已经被广泛运用，财政部、发改委等多个部门都在积极推动。尤其是财政部，不仅设立了金融五处作为PPP的负责部门，同时国务院还批准设立了财政部PPP中心。随着人们对PPP认识的不断深入，逐步了解到PPP与政府采购存在诸多相同和不同点：一种认为PPP是一种新型的政府采购；另一种认为PPP不同于政府采购。

　　PPP与政府采购之间存在什么样的区别与联系？本文将从资金来源、采购对象和采购方式上分析两者异同点。

　　PPP实现工程+服务采购

　　从采购对象看，政府采购对象有货物、工程、服务三种，而PPP所实现的政府购买的对象是工程+服务。政府采购是一次交易活动，而PPP是一个管理过程。例如：政府计划修一条高速公路，一般采购是由私营部门建设，然后转交给政府部门，这就完成了工程采购。如果通过PPP，政府特许民营部门建设，并同意收取一定年限的费用，然后再转让给政府。在收费期间，维护由民营部门负责。这样政府不仅仅得到了工程，在运营期间的维护还是由民营部门提供的。

　　因此，PPP实现的是工程+服务的采购。在传统采购下，政府采购完成一项工程采购后，如果维护也要民营部门提供，政府还需要再采购一个服务提供商，而通过PPP直接就完成了工程和服务的采购。有一种项目融资方式BT（建设-转让），可以看成政府对工程进行的采购，民营部门建成的项目直接卖给政府。但它不应当看作PPP。当然也可以将BT这种政府采购工程转变为PPP。有人认为将BT项目的转让期拉长就可以变为PPP了，事实上拉长转让期只是一个方面，在这个较长的转让期间，对项目的运营和维护也应当是由私营部门负责，这样才符合PPP的条件。

　　PPP为公众提供产品和服务

　　从资金来源看，政府采购所使用的资金来自于政府预算内资金，而PPP所采用的资金更多是来自社会资本。这也是政府采用PPP一个非常重要的原因。无论政府采购是货物、工程或是服务，都需要预算内资金支持。采购是一种买卖关系，如果没有预算内资金支持是不能进行采购的。而PPP则截然不同，PPP不是一种买卖关系，而是一种合作关系。政府虽然没有预算内资金，但仍然采用PPP模式为公众提供公众产品和服务。政府采购的货物、工程和服务更多是为政府所使用的，而通过PPP提供的产品或服务更多是为公众所使用。

　　PPP将优化政府投资方向

　　从采购方式看，政府采购是采购货物、工程或服务，而PPP是政府选择合作伙伴。选择合作伙伴的方式是借鉴政府采购的方式，不能完全和采购方式相同，一个是选择物品，一个是选择法人。

　　在《政府采购法》中，采购对象中有一类就是公共服务，而现在又在提供政府购买公共服务。两者的区别就是，《政府采购法》中的服务主要是指对政府本身的服务，而政府购买公共服务主要是指政府为社会公众购买的服务。如果这种服务是一次性或短期的，就不属于PPP，如果是一个长期的服务则可能属于PPP。例如：为特定人群购买理发这种服务，如果仅仅是一段时期内的服务，可能通过合同约定一个理发店。如果是PPP的话，就会通过合作商建立一个理发店，通过长期为政府提供这项服务获得合理收益。经过一段时间之后，理发店就归政府所有。

　　从效果看，政府采购某项工程后，要由政府自己负责运营维护管理，项目质量得不到保障，运营效率也不会高。而采用PPP后，社会资本为追求高收益，不仅仅质量得到保障，效率也会得到极大提高，从而充分发挥政府投资的引导带动作用，优化政府投资方向，改进投资使用方式。

　　同时，在区分PPP与私有化的问题上， PPP一般只是一个过度性的制度安排，而私有化是永久性的安排。如果一条高速公路可以让私营部门永久性收费，可能是私有化而不是PPP了。而PPP只是让私营部门收费一段时间，然后再移交给政府，供公众免费使用。

　　（本文作者系财政部财政科学研究所研究员博士、中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长）