国务院发展研究中心企业研究所副所长 袁东明

各位领导、各位来宾，大家上午好：

 

　　非常荣幸参加这次会议。

 

　　促进中小企业持续健康发展是我国的一项长期战略。中小企业是保障就业、改善民生、稳定社会、发展经济、推动创新的基础力量，是我国安排就业的主体，是创造社会财富的主力，是大众创业、万众创新的重要载体，也是大企业赖以生存的基础，造就未来大企业的摇篮。到2018年底，全国实有市场主体达1.1亿户，企业3470万户，个体工商户及其他7500万户，3500万户企业中，按照我们过去的估算，中小微企业约占99.7%，小型微型企业占97.3%，也就是说大型企业10多万户，中型企业近100万户，其他3300万户都是小微企业，中小微企业解决了80%以上的就业岗位。去年下半年开始，中央提出了“六稳”的要求，其中稳就业作为首要任务。从就业结构来讲，稳就业关键还是要稳定中小微企业的发展。

 

　　相对于大企业而言，中小微企业抗风险能力弱，经济形势稍有变化，中小微企业首当其中受到冲击。譬如，近几年我们加强了环保治理，提高了环保标准，大企业有实力通过技术改造、设备投入很快达到环保要求，而中小微企业受资金约束，很难再次作较大的投入。2018年以来，受我国经济结构调整升级、外部环境变化及中美贸易摩擦等因素的影响，中小企业的发展遇到了一些困难。党中央国务院非常重视，及时研究部署，从中央到地方都采取了诸多措施来支持中小微企业的发展，包括降税减费、破解融资难融资贵、优化营商环境等等，也包括今天我们要讨论的政府采购。今年4月中办国办联合印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，明确要求完善政府采购支持中小企业的政策，要求各级政府要为中小企业开展政府采购项下融资业务提供便利，依法及时公开政府采购合同等信息。研究修订政府采购促进中小企业发展暂行办法，采取预算预留、消除门槛、评审优惠等手段，落实政府采购促进中小企业发展政策。在政府采购活动中，向专精特新中小企业倾斜。

 

　　大家知道，政府采购的基本功能和目标是强化政府支出管理，节约财政支出，提高资金使用效率，能够从市场高效地采购到满足政府日常政务需要的货物、工程和服务，这与企业采购、私人采购是一样的，但这只是基础目标。在此基础上，还有衍生目标。与企业采购、私人采购不同，政府采购使用的是公共资金，具有公共属性，因此采购活动除了追求资金效益、预防腐败外，需要兼顾实现相应的经济目标和社会目标，这也就是我们所说的支出价值最大化，通俗地讲，就是你花了1块钱，不光是买到了1块钱的产品，你还实现了依附于产品上的外部性。这就体现了政府采购的政策功能，包括支持科技创新、扶持弱势群体、支持节能环保、维护社会公平等等，其中之一就是支持中小微企业发展。

 

　　一、政府采购支持中小微企业是国际通用做法

 

　　联合国《公共采购示范法》专门有“社会经济政策”一款，所谓“社会经济政策”界定为“本国采购条例或其他法律规定允许或要求采购涉及的程序中考虑到的本国社会、经济、环境政策”。这里面就包含了对中小微企业的支持。

 

　　欧盟有专门的《促进中小企业参与政府采购法典》，据统计欧盟公共采购中标数量中，中小企业约占60%；在中标的金额中，中小企业比重近40%。

 

　　美国利用政府采购扶持中小企业的政策非常翔实，不仅有对一般性中小企业的支持措施，还特别对退伍军人、伤残军人、妇女等所办小企业有采购份额目标要求。

 

　　二、我国目前也已经确立了政府采购支持中小企业的政策制度

 

　　2002年，我国政府采购总规模是1010亿元，占全部财政支出的4.6%，占GDP的1%。由于当时采购规模有限，所以政策功能无法充分发挥。到了2017年，我国政府采购总规模已经达到了3.2万亿元，占财政支出的比例提高到12.2%，占GDP的比例提高到3.9%，同时采购规模还在以每年20%多的速度增长。这么大规模的支出，已完全有能力来发挥政策功能了，并且社会大众对财政支出绩效评价的要求也越来越高，要求这笔支出能够花在刀刃上。

 

　　为此，我国已在法律和政策制度上确立了政府采购对中小企业的支持。2002年通过的《中小企业促进法》第三十四条专门就规定“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或服务”，2017年修订后，第四十条规定“国务院有关部门应当制定中小企业政府采购的相关优惠政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，提高中小企业在政府采购中的份额。”

 

　　2011年财政部和工信部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，该办法是我国政府采购支持中小企业发展的纲领性文件。核心内容包括两点：一是实施对中小企业的政府采购预留制度，即预留年度政府采购项目预算总额的30%以上给中小企业，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。二是对中小企业参与其他政府采购项目竞标给予6%-10%的价格扣除。此外，还有一些鼓励性措施，如鼓励大企业获得政府采购合同后分包给中小企业；鼓励采购人在履约保证金、付款期限、付款方式等方面给予中小企业适当支持。围绕着《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，各地也都出台了相应的实施办法。

 

　　三、实践中，政府采购支持中小企业存在政策粗糙、落实难的问题

 

　　根据各地政府采购部门的统计，目前全国有七至八成的政府采购合同金额授予了中小企业，说明效果还是很明显的。但实际究竟执行的怎么样？2014年我们做过一个全国问卷调查，调查政府采购存在的主要问题，其中70.0%的受调查机构认为“没有有效地发挥政策功能”是目前我国政府采购存在的最主要问题，排在所有选项的首位。就支持中小企业而言，主要是相关的支持政策较粗糙、落实难。

 

　　第一，对中小企业的预留支持缺乏精细化的措施。按照现行的中小企业预留政策，有30%的政府采购金额预留给中小企业，但究竟给哪些类型的中小企业并没有具体规定，地方上也没有对此细化。另一方面，尽管《政府采购促进中小企业发展暂行办法》明确规定“不包括使用大型企业注册商标的货物”，即提供大企业产品的中小贸易企业不在支持范围，但实际执行中这一条很难被贯彻，这就造成了统计上对中小企业支持的大幅“虚高”，其中很大一部分是贸易类中小企业，这就使得预留政策的效果大打折扣。

 

　　第二，鼓励性政策及价格扣除政策难以真正落实。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》规定了很多鼓励性政策，但由于没有规定具体的操作规程，比如鼓励大企业获得政采合同后分包给中小企业，但由谁来确定是否需要分包、向哪些类型的中小企业分包、谁来监督分包计划等，都没有明确的规定，而且由于只是自愿政策，所以实践中很难实现。另外，对中小企业的价格扣除也由于采购人或采购代理机构“惟品牌化”、“怕担责任”的心态而形同虚设。

 

　　第三，对中小企业的政府采购支持变相成为了地方保护的手段。《政府采购法》和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》都明确了不得有地区歧视。但在具体执行中，一些地区把对中小企业的政府采购预留变相作为了地方保护手段：一些地区甚至明文规定政府采购预留只给本地区中小企业；一些地区尽管没有明文规定，但在实际执行中却存在向本地中小企业倾斜的做法。

 

　　四、修订《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的若干建议

 

　　为更好地利用政府采购支持中小企业发展，党中央国务院已明确要求研究修订《政府采购促进中小企业发展暂行办法》。如何修订，下一步相关部门将会广泛征求各地中小企业的意见。在这里，我个人有三个方面的建议。

 

　　第一，细化和完善中小企业预留制度。①精确统计各地非贸易中小企业获得政府采购合同数量和金额的比重；②严格将30%政府采购预算金额预留给非贸易中小企业；③加强对中小企业的分类支持，如授予残疾人办中小企业、妇女办中小企业等一定比例的份额；④对创新型、科技型企业中小企业给予特别支持。

 

　　第二，推行强制性的中小企业分包制度。我国以集中采购为主的采购方式，将多个小额政府采购项目合并成为单个大额项目，使得中小企业难以参与，如联合采购、批量集中采购等都存在这个问题。为此，需要推行强制性的中小企业分包制度，要求超过一定规模的政府采购合同承包商将一定比例的业务分包给中小企业。项目分包决定、分包执行的监督等应落实到具体的责任人。

 

　　第三，进一步放宽对供应商的资格限制。对供应商的资格要求应仅限于完成政府采购项目的能力，而不应将注册资本、资产总额、营业收入、过往业绩、经营网点、完成类似合同的经验等条件作为合格供应商的资质条款，不准含有各种歧视性、排他性等不合理的条款。

 

　　此外，要加强禁止各地借支持中小企业之名行地方保护之实。鼓励国内各类企业进行跨区域投标，各地政府也要积极利用信息化手段为区域外企业参与投标提供便利，严禁设置排他性条款排除区域外企业。

 

　　以上就是我的一些认识。感谢大家聆听。

 

　　最后预祝大会圆满成功。

 

袁东明国务院发展研究中心企业研究所副所长

2019年6月27日