恩施市位于湖北省西南部，地处武陵山腹地，是恩施土家族苗族自治州首府所在地,全市国土面积3972平方公里，人口80.55万人。恩施市资源丰富，文化底蕴浓厚。恩施大峡谷、恩施女儿会、恩施玉露享誉中外，素有“世界硒都”、“华中药库”、“鄂西林海”、“烟草王国”、“天然氧吧”的美称，是中国“三大后花园”之一。按照恩施州委、州政府“一谷两基地三示范区”工作要求，恩施市政府将以“当好全州龙头、勇当武陵山排头兵、市域经济走在全省生态功能县市前列”为奋斗目标，充分挖掘本地优势，破解发展资金难题，推进全市经济社会持续健康较快发展。

　　一、创新投融资模式的必然性

　　（一）从政策层面看，国家大力推广运用PPP模式，国务院、发改委、财政部等部门相继出台PPP相关文件，推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，建立健全政府和社会自办合作（PPP）机制，推广和社会资本合作模式。

　　（二）从我市现状看，随着城镇化进程的快速推进，恩施市的城市规模在不断扩大，城镇化建设需要交通、医疗、教育、城市治理等多领域齐头并进，由于受国际国内经济持续下行未见明显好转的影响，恩施市税收增速放缓，受地方财政支出紧张限制，市域经济的健康持久发展单靠财政拨款根本无法满足城市发展的实际需要，财政资金紧张的瓶颈问题直接影响到市域经济的快速成长。

　　（三）从融资模式看，十八大以来，新《预算法》实施以后，中央不再允许地方政府自行举债融资，采用政府直接投资、银行贷款、政府投融资平台公司等投融资模式处处受制约，资金问题直接影响到城镇化建设。在这种形势下，恩施市推进新型城镇化、加强公共基础设施建设等领域，迫切需要建立一个多元、可持续的资金保障机制，推广运用PPP模式，是恩施市目前改变面貌、弥补历史欠账的唯一出路。

　　二、恩施市PPP项目推进情况

　　我市积极贯彻落实市委、市政府的决策部署，按照恩施州委、州政府“一谷两基地三示范区”工作要求，紧紧围绕市委、市政府确定“坚定当好全州龙头、勇当武陵山排头兵、市域经济走在全省生态功能类县市前列”的三个定位奋头目标，本着“条块结合、零星补充”的原则，着力在园区建设、市政公用、交通运输、医院、教育等保障和改善民生领域，高起点谋划市级PPP项目库项目32个，总投资442.7亿元。其中：采购完成的项目3个，总投资25.5亿元；重点类项目10个，总投资107.4亿元；策划类项目19个，总投资309.8亿元。

　　目前，4个项目入选财政部PPP综合信息平台项目管理库，入库项目总投资额28.75亿元，占全州入库总投资103.47亿元的30.4%，占全州入库项目数15个的26.7%，均排全州第一。

　　从2016年至今，我市推进的PPP项目中：城乡一体化污水处理厂PPP项目,项目总投资10.09亿元，2017年9月落地开工,已累计投入资金约1亿元，完成工程量的25%；车坝河引水工程PPP项目,总投资10.39亿元，318国道改扩建PPP项目,总投资4.96亿元,均完成社会资本方采购，正在进行合同确认谈判；火车站站前广场及道路改造PPP项目,总投资3.3亿元，中等职业技术学校扩建PPP项目，总投资3.80亿元，进入采购阶段;民政福利中心迁建工程PPP项目，总投资1.89亿元，完成“两报告一方案”,进入项目项目准备阶段；市政道路网项目(七条道路)由市福达产业投资公司采用“投融建一体化”模式建设，已完成投资商的招标工作。

　　三、主要经验及做法

　　在PPP项目推进过程中，恩施市处于起步阶段，全国也正处于PPP的法律建设、价格管理、诚信守约等一系列的规范化过程中，没有可供参考的现成做法和成熟经验，唯有摸着石头过河，边推进，边完善制度，边总结经验, 在实践中通过“1234工作法”即一个目标，两个要求，三项保障，四个创新，助力我市经济发展再上新台阶，主要做法和经验可以总结为几个方面:

　　（一）咬紧一个目标，加快PPP项目落地。按照年初既定“落地4个PPP项目”的目标，细化工作安排，量化工作目标，制定工作措施，严格按照计划，对工作推进情况实行督查、通报，定期项目完成情况进行督办，狠抓滞后环节，对照时间进度，集中力量攻破，确保完成全年目标任务。

　　（二）突出两个要求，规范高效落实工作。

　　1、一是规范操作，严格按照财政部、发改委的政策文件，严要求、高标准，出台了《恩施市政府和社会资本合作（PPP）模式项目实施办法》（试行）和《恩施市财政局推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式内部职责分工》，落实PPP项目财政管理主体责任和财政管理行为，提高财政资金使用效率。

　　2、二是高效运行，恩施市推广运用PPP模式起步晚，但是坚持不懈，努力推进，通过“渝、湘、黔三省六地学习”等考察学习活动，取人之长，补己之短，走出山门，虚心问道，萃取真经，形成了跨越发展，短短一年的时间，已落地实施1个项目，完成采购进入合同谈判2个项目，进入采购阶段2个项目。

　　（三）三项保障，提升工作执行能力。

　　1、一是组织保障，设立PPP领导小组，负责统筹决策全市PPP工作，成立了市PPP中心，负责全市PPP日常工作，健全组织机构，定期或不定期召开工作例会，跟踪进度、总结成绩、查摆问题、细化任务、强化督办、压实责任，有力地化解在项目推进过程中的困难和问题。

　　2、二是经济保障，根据市委、市政府工作重点，按照轻重缓急、逐步推进的原则，安排PPP顾问和重点推进PPP项目咨询机构工作经费和落地PPP项目资本金，并将实施的PPP项目政府支出责任纳入财政预算中长期规划，保障项目资金通畅。

　　3、三是措施保障，把加快推广运用PPP模式摆到更加突出的位置，加强统筹规划和组织领导，按照“任务项目化、项目清单化”要求，制定具体实施意见和工作方案，明确路线图、时间表、责任人，确保各项工作落到实处，通过“储备项目抓谋划，待建项目抓前期，在建项目抓监管”的方法，科学筹划储备项目，提高待建项目前期质量、分析总结在建项目情况的“三步法”，做到统筹兼顾，保障项目顺利推进。

　　（四）四个创新，开创PPP工作新局面。

　　1、一是机制创新，建立 “一个PPP项目、一名市级领导牵头、一个部门负责、一张清单作战、一个专班推进”的“五个一”的推进机制，制定责任清单及作战图，明确责任单位，要求责任单位按照时间节点倒排工期，同时实行简报制及时掌握项目进展情况，并根据项目推进情况定期与不定期方式召开督办会，有力地推动PPP项目建设进度。

　　2、二是市场测试。在启动PPP正式采购程序前，政府方用以检验自己有关项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，引发其兴趣，并借此获得各类市场参与主体的反馈，对PPP方案进行调整完善，实现政企共赢的目的。

　　3、三是专业把关。聘请专业顾问团队，指导我市PPP项目规范高效运行，在“两报告一方案”专家评审前，顾问提前介入的审核工作，在合同谈判环节，请专业顾问团队参与谈判，排除违法、无效因素，防范法律风险，同时，通过合同法律审核环节与业务部门充分沟通，优化合同条款，保证合同目的的实现。

　　4、四是简报制度。每半月项目实施机构将项目进展及存在的问题报PPP中心汇总，市PPP中心制定简报，及时上报政府领导和有关职能部门，相关职能部门按职责督办工作完成情况。

　　四、存在的问题

　　（一）对PPP认识不足，积极性不高。在项目推进过程中，有的项目虽纳入了市级PPP项目库，但立项、可研等未实质启动，有的项目已完成PPP咨询服务机构招标工作，但仍纠结于传统模式和PPP模式的选定上，停滞不前。在新一轮项目征集过程中，项目申报不积极，出现社会资本方积极跟进而政府没有项目可推的尴尬局面。

　　（二）前期工作薄弱，衔接性不足。部分项目在编制可研及实施方案时未进行充分论证，导致项目实施过程不能与可研及方案进行有效衔接，出现较大偏差，项目不能按期推进，影响进度。如城乡污水处理厂PPP项目，因需占用已修道路建设管网32公里，需办理行政审批手续，交纳手续费及施工押金，可研及方案论证不足，目前项目公司正积极与市公路局沟通，办理相关手续。车坝河引水工程PPP项目，目前虽然完成了采购阶段的工作，但因对取水口水量调查论证不足，导致项目推进受阻。

　　五、建议

　　（一）提高思想认识。通过专题培训、以会代训等多种形式，面向全市各部门开展多轮次专业培训，并重点对我市拟推进的PPP项目的项目单位，有针对性地集中开展业务培训、工作指导、项目辅导和融资对接，提升了各级管理人员的实际操作水平。

　　（二）夯实项目前期。PPP项目与传统的政府工程项目不同，往往存在建设内容复杂、合作周期较长、风险变数较大等特点。因此建议政府应尽量避免“限时速成”的项目安排，真正将项目全生命周期的运营和风险结合考虑，夯实前期基础工作，以达到“磨刀不误砍柴工”的效果。

　　（三）提高工作效率。各部门要认识项目建设的重大意义，积极承担起各自的责任，充分发挥好部门的主动性，务实推进各项工作，加强沟通协作，不断提升工作效率，确保各项工作不脱节，围绕目标，实现统筹推进，理清工作思路，按照相关程序，规范高效推动项目，促进项目落地。