肖光睿 亚洲开发银行 高级PPP官员

　　鸡年新春临近，听闻《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》正式发布，作为PPP项目信息公开一直以来坚定的支持者，倍感鼓舞。PPP模式在中国快速发展，同时也伴随着各种问题，在相关的法律法规体系完全建立及有效实施尚需时日的当下，推动PPP项目的信息公开很大程度上能够立竿见影，使假丑伪劣在阳光下现形，有效遏制不规范行为，提升PPP项目的质量。

　　PPP项目多涉及公共预算支出，花的是纳税人的钱，关系社会大众的利益，公众对项目的知情权理当得到保证。同时，项目在识别和准备阶段相关信息的充分及时披露，比如，项目的可行性研究报告和两个评价报告，以及政府对项目的承诺和授权文件等信息，不仅将大大增加社会资本参与的热情和提高项目准备质量，也使得拉长版BT、固定收益回报和明股实债等伪PPP无处遁形。另外，采购过程透明，也是遏制腐败、利益输送和采购走过场等最有效的手段。此外最重要的是，信息公开使得项目全生命周期的每一个环节有可能受到审视，倒逼项目设计、准备、采购和执行全过程的质量提升。当下讨论得热火朝天的PPP项目资产证券化，其中一个积极意义也是因为资本市场从资信评级、尽职调查、法律意见、挂牌审核到基金协会备案等系列流程对PPP项目信息公开和审查的强制要求，促进PPP项目操作过程的规范和交易结构的优化。

　　亚洲开发银行、世界银行等国际金融组织的贷款项目，对项目采购过程的信息公开有明确和详细的要求，相关文件均在其网站上和指定的成员国采购网站上向所有人开放。在多边开发银行政府项目采购和PPP交易指引中（PROCUREMENT & PPP TRANSACTIONSGUIDANCE FOR MDB PUBLIC SECTOR ENGAGEMENTS），“透明性(transparent)”是最重要的基本原则之一。以亚洲开发银行为例，项目在评估阶段就已经有相关信息在官网发布，便于感兴趣的机构及早跟进。项目批准后，其项目协议、贷款协议、项目操作手册和行长建议书等项目关键文件全部在亚行官网公开。每个项目在一开始要对项目执行期未来18个月的采购内容制定采购计划，该计划在亚行的网站上公布并随项目实际进展不定时更新。所有采购相关文件以及环境影响评价、土地征迁、移民安置和少数民族发展等相关项目信息均在官网发布。项目执行过程中，每一个项目履约过程中的进度报告、绩效报告和独立第三方的外部监测报告以及最终的项目完工报告均在亚行官网披露。上述所有文件亚行的官网可查询，并提供免费下载。

　　各个国家对PPP项目信息公开的内容和程度要求不尽相同，在各自的法律框架下，结合PPP的发展需要，做出相应的规定。在有自由信息法案（Freedom ofInformation Act）的国家，往往对涉及公众利益的信息披露有明确的规定，对于没有相关信息公开法律的国家或者其相关法律并未对PPP项目中的信息公开做出具体要求的，通常在PPP相关立法和政策中做出规定和指导。

　　如PPP应用相对成熟的英国，一直对PPP项目信息公开有严格的要求，并且在修订后实施的第二代PFI（Private Financing Initiative），即PF2中，做了进一步的强化。以下的几类PPP项目信息，按要求必须公开：
　　·进入准备库的项目信息
　　·合同全文但不包括敏感信息
　　·政府参股项目的全部财务信息
　　·实际和预测的股权回报信息
　　·项目实施方案批复记录


　　通过对PPP制度体系相对成熟和PPP项目数量较多的英国、南非、印度、巴西、澳大利亚、加拿大等国或其有立法权的地方政府PPP项目信息公开相关法规的梳理，对相关的国际经验归纳如下：

　　（一）信息公开的方式：

　　通常分为主动公开（proactive disclosure）和申请公开（reactivedisclosure）。主动公开指政府相关部门或者PPP项目实施机构在规定的时间内通过指定的、公众可及的途径公开相关信息；而申请公开指政府相关部门或者PPP项目实施机构在接到相关信息查询要求后，在规定的时间内通过指定的途径公开相关信息。

　　（二）信息公开的内容：

　　尽管各国对PPP项目信息公开的要求细节不尽相同，但总结下来大致集中在五个方面：

　　1．  PPP方案论证相关文件：澳大利亚的新南威尔士州和维多利亚州均要求公布物有所值评价的详细方法和相关信息，并分别对公共部门基准值PSC相关信息发布有非常细致的规定；巴西的巴伊亚州和米纳斯吉拉斯州要求在不影响采购公平和有害政府部门谈判地位的前提下公布PPP项目的可行性研究报告和采用PPP方式的论证报告；加拿大的不列颠哥伦比亚省要求物有所值评估作为项目文件的一部分同时发布，包括物有所值评价方法和最终合同里的物有所值评估结果；南非对PPP项目论证的相关内容不要求主动公开，但规定可以申请公开。

　　2．  PPP合同及采购相关信息：这里的合同包括双方签署的正式合同也包括项目执行过程中所有合同变更内容，有些国家会要求一个仅含核心条款的一个简洁版合同摘要。巴西联邦政府以及巴伊亚州和米纳斯吉拉斯州、智利和秘鲁等要求PPP合同全文主动公开；印度各行业部门管理尺度不一，部分行业比如交通行业要求合同全文主动公开；澳大利亚的新南威尔士州和维多利亚州要求所有项目公开含核心条款的简洁版合同摘要，对总金额超过一定数量的项目对敏感内容处理后要求公开合同全文；加拿大的不列颠哥伦比亚省、英国等也要求对敏感内容进行处理后公开合同全文；南非对合同内容不要求主动公开，但规定可申请公开。此外，绝大部分国家和地区均对采购前后的信息公开做出了明确的规定，以确保采购过程的公平和透明。

　　3．  PPP项目的交易结构、财务模型、风险分配等：大部分国家均要求主动公开项目公司的股东构成和股权结构；部分国家或地区如澳大利亚维多利亚州要求主动公布项目公司融资额度、成本和交割信息等；PPP项目的交易结构和风险分配等信息通常伴随PPP项目的论证文件或者合同文件一并公布，但在社会资本取得收益的实际财务数据公布上，各国采取了不同的做法：英国公布单价和支付日期等信息，但澳大利亚维多利亚州和加拿大不列颠哥伦比亚省则倾向于只公布总价支付信息而保留单价及折扣等信息。

　　4．  政府的保障和支持措施：各国的相关法规普遍强调PPP项目中政府保障和支持措施的透明度，对相关信息基本上都要求主动公开，其中包括但不限于政府对交通量、使用量、现金流、购买服务或融资等的担保或分担责任，通常也包括政府财政可承受能力相关信息如公共财政收入和PPP项目支出预算安排等，此外，政府对项目的相关批复文件和对相关部门的授权文件也都要求主动公开。

　　5．  PPP项目执行过程中的绩效：项目的产出说明、实际绩效、评价方法、用户调查、变更记录和审计报告等项目绩效相关信息与PPP项目执行效果以及公众利益密切相关，各国均有相关的规定。大部分国家均要求主动公开项目绩效审计报告，少数例外来自拉丁美洲如智利、秘鲁；大部分国家的运营绩效报告没有要求主动公开，但必须回应信息查询要求，比如印度、南非、英国、澳大利亚的新南威尔士州和维多利亚州。此外，巴西的巴伊亚州要求主动公开用户的调查结果；印度和南非分别对公路和医疗行业项目的绩效信息主动公开做了规定。

　　（三）敏感信息的处理

　　敏感信息的界定、公开要求及保密措施，是信息公开政策制定中最重要通常也是最难的部分，应讨论项目中的可能构成敏感信息的每一个因素，如价格形成的方法和元素、基础财务模型、项目交易结构中的特殊安排等。对此，国际上并没有一个相对统一的做法，各国制定相关法规是原则上要求应以保证采购公平、保护公众利益、促进项目履约和提高项目质量为目的，对于背离以上目的、可预见的有可能损害相关方利益，以及无法判断其负面影响的，可以不要求公开或者暂缓公开，但相关法律政策应当有尽可能清晰和可操作的规定。同时，敏感信息属性往往随时间迁移而变化，相关的要求均明确适用的时间期限。

　　（四）信息的验证

　　相关政府部门、项目实施机构或项目公司是项目信息公开的实施者和责任人，承担对项目信息质量的责任。许多国家在相关政府部门内部建立信息审核和验证机制。此外，也可以考虑独立第三方对项目信息的验证，包括在信息公开前的检查和在信息披露后的审计。澳大利亚新南威尔士州相关法律要求，在PPP项目信息公开前必须经过第三方独立验证。

　　在财政部的PPP综合信息平台建立初始，笔者曾经撰文《从国际金融组织经验谈PPP项目信息公开》，建议了制定信息公开管理办法需要考虑的七个方面的内容：法规、信息公开清单、信息公开途径、时间表、敏感信息、信息验证和信息公开模板。如今颁布的管理办法不仅在这些方面都做了详尽的考虑和约定，而且要求执行的力度空前，值得点赞。PPP项目信息公开，可以有效地消除PPP项目中各利益相关者之间的信息不对称，推进PPP模式的良性治理，提高项目质量，保障公共利益。同时，信息公开也为相关学术研究和专业服务提供全面和高质的数据来源，将极大地促进丰富和完善中国自己的量化物有所值评估、PPP资产评估、项目评级和交易定价等PPP项目量化评估的方法和模型。

　　尽管推动PPP项目信息公开对PPP模式的健康发展的重要意义各方均有共识，但真正执行起来必然挑战重重，不仅会加速整个产业链的优胜劣汰促使市场重新洗牌，也会招致地方政府和项目实施机构对“自揭家丑”的消极抵制，难免引发各种声音和层层阻力。因此，比起详尽细致的政策制定，更加困难和值得期待的是相关管理部门“黄沙百战穿金甲，不破楼兰誓不还”的改革决心和执行魄力。国内目前参与PPP项目的很多施工类的社会资本都参与过亚洲开发银行或者世界银行的在中国的贷款项目，在这些项目中大都按约履行了对项目信息公开的严格约定。因此，并非有特殊国情做不到。政策是否仅是一张纸，关键在执行！

　　全球范围来看，中国PPP项目的数量和总投资额已经超过了其他各国的总合，吸引了全世界的目光。如何实现从量到质的转变，将是下一阶段中国推行PPP的焦点。PPP项目信息公开不仅能有效地推动中国更多的项目“真做PPP”和“做真PPP”，而且如此巨大的体量也为全球基础设施和公共服务有效供给理论和实践的创新提供了丰富的样本，将影响甚至可能引领该领域全球的发展。

　　阳光是动力的源泉，也是最好的防腐剂，有着神奇的力量。PPP项目的信息公开宛如一缕阳光，也会给整个市场带来奇妙的反应。

　　金鸡报春，期待破晓。

　　（本文仅为个人观点，不代表所供职机构的立场）
　　来源：财政部PPP中心