导读

　　12月19日发布的两份文件，成为年度中央农村工作会议的重要注脚。在多位农业研究者看来，国内农业面临着生产经营粗放、生态破坏严重，以及融资困难等多重难题，这两份文件的出台，有望将当前的农业供给侧结构性改革推向纵深。

　　绿色、生态、可持续，成为农业供给侧改革结构性提速的关键词。

　　12月20日，中央农村工作会议在京闭幕。会议强调，推进农业供给侧结构性改革，以提高农业供给质量为主攻方向，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

　　此前的一天，财政部、农业部联合印发《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》（下称《方案》），要求突出绿色生态导向，将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，以促进农业结构调整，加快转变农业发展方式。同日，发改委、农业部联合发布《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（下称《意见》），这是农业PPP的首份顶层设计文件。该文件鼓励社会资本进入农业，参与资源环境保护与可持续发展等项目。

　　19日发布的两份文件，成为中央农村工作会议的重要注脚。在多位农业研究者看来，国内农业面临着生产经营粗放、生态破坏严重，以及融资困难等多重难题，两份文件的出台，有望将当前的农业供给侧改革推向纵深。

　　农业补贴转向“绿箱”政策

　　《方案》对“绿色生态导向”的强调，或标志着农业补贴的顶层设计出现较大调整。

　　《方案》强调，以现有补贴政策的改革完善为切入点，在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下，突出绿色生态导向，将政策目标由数量增长为主转到数量质量效益并重上来。在保持存量补贴政策稳定性、连续性的基础上，优化支出结构，加强统筹协调，提高补贴资金使用的指向性；增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜，促进农业结构调整，加快转变农业发展方式。

　　我国以往的农业补贴政策，大多是针对农产品价格、农民收入，或者牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等投入品的补贴。按照国际通行的WTO农业协议，这种补贴被称为“黄箱”政策，被认为对农产品价格有不同程度的扭曲作用，不利于国际市场的公平竞争，被要求调减。

　　而针对生态环境的农业补贴，比如病虫害防治、技术推广和咨询服务，则被认为对价格没有扭曲作用，被称为“绿箱”政策。按照WTO农业协议，我国“黄箱”补贴必须遵从特定产品补贴不得超过该产品产值的8.5%，非特定产品“黄箱”补贴不得超过农业总产值的8.5%的规则。

　　农业经济专家、南京审计大学教授徐振宇表示，随着价格补贴的不断加码，“黄箱”政策补贴的操作空间已不大，而农业经营主体又需要扶持。适合国情的做法是，政府的补贴制度转向不受限制的“绿箱”补贴，要平抑国际市场的压力。而强调以绿色生态为导向进行农业补贴，则是典型的“绿箱”补贴。

　　国家发改委产业经济与技术经济研究所副所长姜长云表示，之所以强调农业补贴的绿色生态导向，另一大背景是中国农业的资源环境形势严峻，重金属超标、面源污染等问题频发，消费者对食品安全问题愈加重视。

　　广东省生态环境技术研究所研究员陈能场认为，以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案，无疑给陷入恶性循环的农业生产注入了矫正的驱动力，也对恢复深受化肥、农药过量施用之害的不健康土壤提供了很好的制度引导。

　　“以往强调数量，有些农民为了粮食增加产量甚至去破坏湿地，现在要用补贴制度改革的手段去引导他们重视环境，把环境当做一种资产。”陈能场告诉21世纪经济报道记者。

　　姜长云提及的“强调数量”是国内众多农民粗放式经营的体现。这种粗放生产方式，在连续多年的最低价格收购制度和临时收储制度的“政策市”兜底之下，促进了多种粮食产品连年增产，但也导致了进口粮食比国内粮食便宜、麦强面弱、稻强米弱等现象，这被视为农业供给侧结构性改革的重点领域。

　　“黄箱”补贴对农产品价格的扭曲，被认为是这一现象的主要原因。因而，2014年以来推动的新一轮农产品价格改革，强调“市场化定价、价补分离”的原则。“绿箱”政策的基本思路与其一致。

　　不过，从具体操作看，按照绿色生态要求取得的补贴，要比获得“黄箱”政策难度大得多。也就是说，绿色生态补贴对农业经营主体的引导，其力度很可能不及之前的价格补贴。徐振宇表示，此次《方案》的大方向是推动农业转型升级，但具体成效还有待时间观察。

　　PPP模式吸引资本进场

　　除了农业补贴，PPP模式的引入也有望解决农业经营主体“钱袋子”干瘪的问题。与早几年鼓励工商资本下乡的文件不同，《意见》强调地方政府“搭把手”。

　　这同样是此次中央农村工作会议强调的内容。会议提到，推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。会议同时还提到，改革财政支农投入使用机制，加快农村金融创新，健全农村创业创新机制。

　　《意见》明确，地方政府主导推动开展工作，积极推进体制机制创新与政策创设，为社会资本获得合理回报创造条件。各类符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体均享有依法依规平等参与的权利。

　　姜长云表示，当前中国农业不仅面临融资难、融资贵问题，而且缺乏能搞大建设的长期投入资金。政府与社会资本合作方式的引进，有望吸引更多资本进场，以壮大农业融资额度。

　　在重点领域方面，《意见》提及，引导社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务；引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目；鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。

　　《意见》同时明确，对已建成的重大农业基础设施开展确权试点，政府投资形成的资产归农村集体经济组织成员集体所有，社会资本投资的资产归投资者所有。

　　政府和社会资本合作（PPP）模式已经被应用在基建、工商业领域，有所成就也有其问题，如融资难、投资周期长、收益低、缺少退出机制等。

　　华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才表示，基于资本的逐利性，无论是不是与政府联合，社会资本都要考虑投资回报率。农业领域推行PPP，其关键在于如何找到既能解决政府财力不足，又能让企业有钱赚，还要让农民承受得起的结合方式。基于其它领域PPP的经营，农业PPP的推行将会受到非常大的挑战。

　　值得注意的是，与直接接入种养环节相比，《意见》的规定更为注重为农业生产强化基础设施和配套服务。

　　邓大才说，为农业生产提供技术性服务和基础设施建设，是地方政府鼓励和喜闻乐见的。其中，基础设施回报率低、投资周期长，而休闲农业等相对较有盈利空间，政府可以考虑打包的方式合作。