作者：锦天城律师事务所  刘飞 合伙人律师    方静 律师；PPP知乎

　　《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（以下简称“通用合同指南”）将“项目前期工作”作为PPP项目合同的必备篇章，并认为该章应“重点约定合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项”。《PPP项目合同指南（试行）》（以下简称“项目合同指南”）亦在“项目的设计”等章节阐述了项目前期工作相关内容。

　　本篇项目前期工作（上）将主要介绍PPP项目前期工作的主要内容，在下一篇中我们将对项目前期工作的责任分工、费用承担等进行介绍。

　　存量项目前期工作

　　存量项目的前期工作内容包括收集建设及运营维护项目资产的历史资料，对项目进行尽职调查、清产核资、资产评估等。

　　在实践操作中，由于存量项目中政府方将向社会资本转让存量资产的所有权或经营权，存量资产也是社会资本履行PPP项目合同提供公共服务的基础，存量资产的状况也将直接影响社会资本对PPP项目的报价及参与积极性，因此社会资本对存量资产产权状况及资产现状尤为关注。同时，由于大部分基础设施和公共服务类存量资产的建成年限久远、产权主体混乱、债权债务关系混乱，资产的尽职调查及清产核资工作非常繁杂困难，考虑相应前期工作开展的便利性，相应的前期工作应由政府方负责。通常，存量项目需要完成的前期工作包括：

　　存量资产尽职调查：政府方需组织专业机构对存量资产的产权现状、资产情况、债权债务、权利负担等进行全面的尽职调查并在完成后出具相应的存量资产尽职调查报告；

　　存量资产产权归置及瑕疵修复：政府方将基于尽职调查的结果确定归入PPP项目的存量资产的范围，及对归入PPP项目的存量资产的产权进行归置、产权和资产瑕疵进行一定的修复等；

　　资料库建立及关键问题披露：准备与存量资产相关的全面法律文件和资料，并对关键问题进行适当披露；

　　社会资本的尽职调查：在采购期间安排适当时间组织社会资本对存量资产进行现场查勘和资料审阅，并进行必要调研和答疑；

　　资产评估工作：结合《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称“财金[2016]92号”）：“存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等” 的规定，资产评估工作（包括资产评估结果的备案）需在实施方案编制完成前完成。

　　上述工作可同时开展，相互补充。在中选社会资本确定后，政府方与社会资本还将对项目资产进行清点确认及资产移交。

　　对于存量资产权利义务的转移及风险分担，PPP项目合同中通常设专章对此进行明确，资产权属方通常还会与项目公司签订资产\经营权转让合同对该等问题进行约定，在之后的篇章中，我们会对此项问题进行进一步的介绍。

　　新建项目前期工作

　　新建项目（含改扩建，下同）的前期工作的内容与项目建设密切相关，主要包括项目规划、立项及项目设计等工作。通过对审批类建设项目前期工作的梳理，可知其大致内容和流程如下（含各类文件审批部门）：

　　下面我们对项目规划、立项及项目设计等工作进行逐一介绍：

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　　项目规划

　　PPP项目应与规划相符，主要包括国民经济和社会发展规划、城乡规划及土地规划等。根据当前法律法规及相关文件，我们对各类规划进行了相应梳理。

　　1、 国民经济和社会发展规划

　　根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作若干意见》，“我国国民经济和社会发展规划分为三级三类规划管理体系，按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划”。

　　国民经济和社会发展规划是其他各类规划编制的原则及依据。

　　2、 城乡规划

　　根据《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关规定，我国城乡规划体系如下：

　　各级、各类城乡规划编制和审批主体如下：

　　注：上述各类规划涉及的修改由原审批机关批准。

　　3、土地规划
　　根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等，我们对当前土地规划的分类及编制审批等基本情况梳理如下：
 

　　注：上述各类规划涉及的修改由原审批机关批准。

　　4、土地规划、城乡规划与国民经济和社会发展规划的衔接

　　根据上述规定，土地规划、城乡规划及国民经济与社会发展规划应相互协调、相互衔接，但由于各种规划编制主体、编制机制、编制尺度以及编制期限的不同，导致事实上各种规划相互冲突、难以协调。在实际操作中，政府方需根据已有规划协调组织编制所需其它规划并获得审批，必要时还需对已有规划进行修订以配合开发建设计划。在具体的PPP项目实操中，尤其在项目识别论证阶段，应注意项目与现有各类规划的衔接，是否符合现有规划，如与现有规划冲突，应考虑适当调整项目边界条件或提出合理的修规建议。

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　　立项

　　国发[2004]20号将建设项目分为实行审批制的政府投资项目与实行核准制及备案制的企业投资项目，其中，政府投资项目根据不同投资方式将审批事项进行了区分：（1）以直接投资和资本金注入方式投资的，审批项目建议书和可行性研究报告、初步设计；（2）以投资补助、转贷和贷款贴息方式投资的，只审批资金申请报告。

　　1、 PPP项目属于投资管理制度中的哪类项目？

　　在讨论PPP项目应适用那种投资管理制度之前，应首先明确PPP项目是归类为政府投资项目还是企业投资项目？

　　根据国发[2004]20号的规定，政府投资项目的资金来源包括：预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款；投资方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息五种。也就是说，PPP项目如需使用上述资金进行直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息的，都应适用政府投资项目进行管理。结合国发[2004]20号和中发[2016]18号文的上述规定，采用直接投资和资本金注入方式的项目，应审批项目建议书、可行性研究报告及初步设计；以投资补助、转贷和贷款贴息方式投资的，只审批资金申请报告。

　　2、 对审批制突破规定

　　根据对当前文件的梳理，可以看到现有规定对国发[2004]20号中确定的审批制原则有部分突破，如：

　　发改办基础[2016]1818号规定：“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理”。

　　另外，《江苏省政府核准的投资项目目录（2015年本）》规定：“企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准”，并明确“政府和社会资本合作(包括政府授予特许经营权、政府补贴、政府购买等)项目，由市、县(市、区)人民政府投资主管部门核准”，也就是说江苏省将PPP项目统一归类为核准制的企业投资项目，并未严格按国发[2004]20号中确定的以资金来源及投资方式来决定投资管理制度。

　　3、 政府付费的PPP项目是否为政府投资类项目？

　　据我们与相关政府投资主管部门相关负责人的沟通，了解到，有部分观点认为只要是政府付费类的项目均归类为政府投资类项目，理由是政府付费来源于财政预算，因此最终整个PPP项目的投资依然应视为用财政预算来支付，相应地，PPP项目应作为政府投资项目进行管理。按此观点来看，目前所有纯政府付费、政府可行性缺口补助的PPP项目都是政府投资项目，而仅有少量纯使用者付费的可适用企业投资项目的管理规定。这种观点虽有一定道理，但目前并未有明确的法律政策依据，还需相关部门进一步明确。

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　　项目设计

　　结合PPP合同指南及相关规定，新建项目的设计包括以下几个阶段：可行性研究（亦可归类入立项环节）、初步设计（或初始设计）、扩初设计（或技术设计）和施工图设计（或施工设计）；其中，扩初设计（或技术设计）通常仅存在于工业项目（包括工艺装置设施）以及复杂的基础设施项目之中。在设计的不同阶段项目投资的范围也在不断精确中，从立项可研阶段的投资估算到初设概算以及施工图预算。根据现行规定，PPP项目采购时应至少处于投资估算阶段，此时投资估算往往是社会资本参与项目的重要参考数据。

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