国土资源部土地整治中心吕婧
　　北京财指南咨询有限公司  徐向东、刘新晶、倪杨
　　扑六（北京）教育科技有限公司  陈荣东

　　随着政府和社会资本合作模式（PPP）不断深入推广、实施，相关法规不断更新完善。自2014年中国PPP元年开始，随着一些新经济、新产业、新业态的出现，与项目用地相关的政策，也伴随着PPP项目发展不断推陈出新、细化规则，从2014年4月17日《国土资源部办公厅关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》（国土资厅发〔2014〕11号）算起，已经有五十多部与PPP相关的土地政策颁布实施，如《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）等。

　　其中，最为关注的是国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号，以下简称《指引》）和财金〔2016〕91号，这两个文件与 PPP项目具体实操紧密相关。然而，如何理解文件内容、如何在PPP中运用好，不仅需要准确领会政策精神，更需要从实际PPP项目操作上进行总结应用。

　　为此，笔者邀请研究土地政策专家一起就有关问题进行了解析和探讨，所探讨内容重点围绕着财金〔2016〕91号中第五部分，结合当前《指引》出台及相关政策规定，聚集了大家的政策积累、平时思考、实践经验教训总结，一起探讨PPP项目用地政策。但仍有不完善之处、进一步研究之地、待实践检验之需。本次研讨时间有限，理解有限，所述内容不尽其然，不及其余，但仍期能见此文者能有所裨益。现对探讨的内容进行文字整理，分享给大家，以飨读者。

　　一、关于国土资厅发〔2016〕38号与国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕91号等文件中关于产业项目用地政策的基本考虑？

　　国土资厅发〔2016〕38号是基于近年来，党中央、国务院为培育发展新动力，推进供给侧结构性改革，实现稳增长、调结构、促就业目标，先后出台了一系列的产业促进政策，其中多个文件包含有产业用地政策规定；作为国土行政主管部门，国土资源部为落实党中央、国务院要求，也先后单独、会同或配合其他相关部门，出台了部门文件规定。由于这些文件政策性强且创新点、内容分散在多个文件中，相对零散不系统，目前具体使用时存在“不了解、不会用、不敢用”的问题，《指引》出台恰逢其时，为各市、县级国土资源主管部门日常工作的红宝书，更是具体使用土地者的指南针。《指引》对现有政策工具进行了梳理和说明，起到了政策目录、政策工具包和政策说明书的作用。

　　《指引》制定时注重与以往国务院颁布的综合性产业政策和正在研究起草的产业政策创新转型导则等要求相衔接，以助推供给侧结构性改革作为主线、满足产业创新发展的总体需要，从而落实国家战略、弥补市场失灵和维护产业安全。

　　二、如何理解财金〔2016〕91号文中“五、PPP项目用地…不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式”?

　　首先，这是一条属于禁止性规定内容，即无论是传统建设项目还是现行PPP项目，在使用土地过程中，须按照《土地管理法》及相应部门规章等，在符合土地利用总体规划和年度计划的前提下，按照建设用地供应有关规定合法合规地取得土地。其次，宗地是地籍管理的基础单元，是被权属界址线所封闭的地块，实践中PPP项目通常具有规模大、周期长等特点，需要的土地不仅是一宗有可能是多宗，且每宗地的性质和用途也不尽相同，这样就面临着土地使用年限和供地方式也不同，因此，直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地是不适合的。再次，在当前PPP项目开展较为迅速，涵盖领域多、类型多样，各方对于土地基本管理制度和具体操作模式的理解也有一定差距，一些想当然的用地思维导致了对PPP项目用地方式的巨大偏差，为此这一条进行了明确。

　　三、如何理解财金〔2016〕91号文中“五、（一）“符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应”？

　　可以从三个方面来理解：第一，划拨来源于《土地管理法》第二条中规定：“…国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”。划拨某种意义上并不是无偿行政划拨而是无价行政划拨土地使用。第二，2001年10月中华人民共和国国土资源部令第9号令《划拨用地目录》中规定“符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权”；PPP项目用地可以划拨方式获取土地使用权的建设用地，理论上不经过“招拍挂”，也不需要付出成本。第三，虽《划拨用地目录》至今有效，但由于其发布时间较早，已有16年有余，现实中用地的供求关系不停发生变化，目前在国土行政主管部门也在加紧研究和推动修订《划拨用地目录》，在实际操作中建议还是需要结合当前现行的作法具体执行，《指引》中第十六条中也做了相应的补充规定。

　　四、如何理解财金〔2016〕91号文中“五、（二）不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入”？

　　这一条可以和《指引》第八条、第九条结合起来理解，一是明确了土地使用方式：各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地，并在此基础上对以先租后让、租让结合方式供应产业用地的具体操作要求；二是根据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号，经国务院同意），现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资（入股）方式使用新供建设用地。作价出资（入股）土地应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。纵观现有的土地政策，对于PPP项目而言，使用土地方式将因PPP项目的主导产业分类而不同，同时呈现出一个PPP项目可能会出现几种土地使用方式并存的情况。

　　五、如何理解财金〔2016〕91号文中“五、（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施”？

　　这部分内容可以和《指引》中第九条土地供应方式的确定等相关规定一并理解；突出体现的是：一是PPP项目中涉及的相关用地需要有偿使用的，可合并竞争方式，如在PPP项目中操作过程中，政府作为招标主体开展工作时，可将具体社会资本方招标和土地招标两个环节合并实施，放在一个标书中的两个部分，或是两个标书同时开展招标工作等方式。二是如果采取合并竞争的方式，需要市、县国土资源主管部门履行编制供地方案，签订供应合同和实施用地供后监管等法定职责时，重在强调其依法独立履行。三是在各地实际操作中还会有相应的具体操作流程和办法，以便各方更加简便易行的使用好政策工具，提高公共服务保障能力。

　　六、如何理解财金〔2016〕91号文中“五、PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”？

　　该部分内容对PPP项目主体或其他社会资本在取得土地权益进行了禁止性的规定，在取得土地使用权、土地收益、土地融资、土地收储、前期开发等方面，从其行为是否违规、项目主体责任等方面进行了限制。针对以前项目用地存在的种种问题、总结经验、吸取曾有过的深刻教训，为防止PPP项目蓬勃发展过程中重蹈覆辙，对于文件中规定的“三个不得”应加深理解和应用。以防止借着PPP项目名义造成未批先建、变相融资等违法违规的情况发生，防止因通过未规范的土地市场供应土地，导致未能足额收取相关税费，从而扰乱土地市场秩序，影响了土地收益的分配等。

　　对于“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”这一点，需结合《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）中相关规定来一并理解。该通知第七条规定：“…项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。对于违反规定的行为，将按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定进行处理。”

　　七、国土资厅发〔2016〕38号《指引》中第十六条对于项目认定有关问题的理解。

　　这一条直接反映了《指引》主动提升土地政策供给水平、更好发挥土地要素保障作用，进一步明晰了项目性质认定的问题，实事求是地解决了在实际操作中的难题。一是提供有效的证明文件，即产业主管部门能够就《指引》第十六条中一、二款中所述事项提供证明文件；二是如不能提供有效证明文件，则市、县国土资源主管部门可与产业主管部门商议达成共识，共同提出对项目用地适用政策的建议，报请有批准权的政府批准后实施。

　　但是这里还涉及一个问题，即项目性质的营利性与非营利性的认定问题，相对于经常提到的公益性项目与非公益性项目，以及经营性项目和准经营性项目，这里提供一个粗浅的理解：可以从政府公共规制角度来辨析，一是从项目所属产业类别是否属于以公共利益为主要目标，项目目标是否以追求利润为主要目的；二是项目资金来源，如政府付费、使用者付费等；三是项目收益是否覆盖成本；同时辅以项目所属公司的注册性质、项目所属的批准机构等来综合分析。

　　小结：《指引》的出台对当前的产业发展提供了强有力的土地要素的保障支撑作用，对财金〔2016〕91号的内容进行了有益的补充和细化，但随着PPP项目建设进程不断推进，产业的不断升级，新型用地状况会层出不穷，会遇到各种各样的问题，为了更好适应当前以及未来一段时期社会发展需要，这些政策如何真正落地，落实到每个具体项目，尤其是PPP项目，还需要更深刻体现PPP精神的后续相关文件政策进行配套，还需要加强项目全生命周期的土地利用，还需要社会各方共同深度的参与和监督。对政府而言，国土资源行政主管部门联合产业主管部门就结合《指引》配套出台相应的文件，为PPP项目提供主动供给能力，将“放、管、服”真正落实到具体的管理中；对社会资本方而言，需要更深入了解国家的治理体系、土地基本管理制度，遵从各项管理规定，合法合规合理取得土地，双方本着契约精神，共同把PPP项目做得更好，为全社会的公共事业、人类社会发展做出应有的贡献。

　　交流探讨时值北京第一场大雪，大家讨论得热忱和专业、热烈而真诚，热爱与执着，意犹未尽。然而，这只是个开始。正所谓“踏雪登门话土地、字斟句酌析政策。程门立雪犹未尽，后有宝书再启迪”。

　　来源：财政部PPP中心