作者：丁伯康博士 中国现代集团研究院院长
　　郝中中、李鑫 中国现代集团研究院高级研究员

　　11月28日，国家发展改革委、国家林业局印发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》。文件指出，要按照党中央、国务院决策部署，借鉴国内外成熟经验，立足林业发展实际，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，创新林业产权模式和投融资机制，引导鼓励社会资本积极参与林业建设。通过对文件的学习理解，我们认为，运用PPP模式推进我国的林业建设，不仅具有很强的现实意义，而且具有长远的历史意义。

　　一、林业建设为PPP模式运用提供了广阔空间

　　近年来，我国启动了新一轮退耕还林计划，完成退耕还林还草任务1500万亩。三北防护林工程开展了6个百万亩防护林基地建设和退化林分改造，完成造林4974万亩。长江、珠江、沿海防护林工程及太行山绿化工程完成造林3048万亩，工程区森林覆盖率提高1.2个百分点。石漠化治理和京津风沙源治理等工程分别完成林业任务2113万亩、3200万亩。建设国家储备林2990万亩。然而，我国目前总体上仍然缺林少绿，森林生态安全问题依然突出。例如，我国的森林覆盖率比世界平均水平低近10个百分点，居世界第139位；人均森林面积、人均森林蓄积分别只有世界平均水平的1/4和1/7。由于森林资源总量不足，生态产品和木材严重短缺，生态脆弱区占国土面积60%，木材对外依存度高达48%。而现有造林地大部分在干旱半干旱地区，造林绿化越来越困难。

　　此外，由于林业建设投资不足、缺口巨大，一直是困扰林业建设的问题。截止2015年底，在广西等15个省区建设国家储备林近千万亩， 落实财政补助资金18亿元， 平均每亩不到200元。而《2016年农业综合开发林业项目申报指南》要求，国家家储备林建设项目人工造林投人标准不低于2000元/亩，现有林改投入标准不低于1000元/亩，因此财政补助资金只是一个启动、补贴性质的资金，大额资金缺口还需要项目建设单位自筹。2012年国家林业局开始在广西等七省区试点国家储备林建设， 至2015年12月底， 试点地区扩大到广西、湖南、福建等15个省区， 建设国家储备林近千万亩， 财政补助资金下达18亿元。政府缺少足够的资金独自支撑这么大规模的人工林建设。根据《国家储备林建设规划（2013-2020）》提出的到2020年，在全国25个省区六大区域18片基地，建设国家储备林基地1400万平方。由此带来的林业建设投资缺口，是非常巨大的。

　　加上储备林建设投资资金量大而且回收期很长。即使收益见效最快的中短轮伐期的工业原料林，也需要七八年以后才能逐渐获取收益。因此对于林业建设而言，投资的资金压力和回收风险都很大，无论政府或国有林场都有沉重的投资负担。

　　再者，融资渠道单一、资源利用效率不高，也是约束林业建设的重要问题。从林业建设融资来看，由于林业投资的周期一般较长、风险较大、林业投资的流动性受到很大限制，且我国林业企业大多为私营企业，规模较小，经营者的个人能力和素质参差不齐。加上这些企业对金融市场不了解，因此借助新型金融工具融资的更显不足。所以我国林业建设融资以间接融资为主，缺乏直接融资渠道，融资方式较为单一，仍然依赖传统的银行融资。从比较成熟的金融市场来看，企业的筹资优劣顺序是内部融资，其次是银行贷款、发行债券、可转换债券，最后才是发行新股筹资。通过比较改革开放前后我国林业投资效率，发现我国林业投资效率在改革开放后有了明显提升，但是从近年起，我国林业投资效率呈迅速递减趋势，无效年份明显增加。这一方面与我国以政府投入为主的林业投资结构相关，另一方面也受到林业投资规模的影响。林业经营主体根据自身需求按照市场规律进行林权的流转，实现林业资源在不同经营主体间的流动，达到资源整合的目的，但是由于我国林业经营主体实力相对较弱，势必导致林业资源整合的效率降低。

　　二、五个重点领域为PPP模式运用指明了方向

　　《指导意见》提出，一是林业重大生态工程。鼓励社会资本参与天然林资源保护、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理等林业重大生态工程建设。二是国家储备林建设。鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求，通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，着力培育大径级材和珍贵树种，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力。三是林区基础设施建设。鼓励社会资本参与国有林区和国有林场的交通、教育、医疗卫生、供水供电、垃圾及污水处理等基础设施建设。四是林业保护设施建设。在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，鼓励社会资本参与森林公园、湿地公园、沙漠公园等园区保护站（点）、宣传教育设施，交通和旅游服务设施建设。五是野生动植物保护及利用。鼓励社会资本参与林木种质资源保护、野生动植物野外资源保护公益事业。这为我国林业建设运用PPP模式，指明了方向。

　　据数据显示， 我国ppp项目行业分布不均衡，盈利模式清晰的市政、交通等应用广泛， 市政丁程有1828个项目， 林业仅有7个项目，在公布的19个行业中位居末席。由此可见，在国内林业领域的PPP项目并不常见，特别是林区的产出和建设等还没有相应的标准，同时还涉及到林权的问题。而《指导意见》明确了5个重点领域，PPP模式可以以此为依据，设计出很多PPP项目，丰富PPP模式在林业领域的应用。大体方向上，林业领域的可以分为两个性质：公益性和经济性。林业重大生态工程和野生动植物保护的公益性更强，此领域PPP项目应以政府付费为主。而其它领域具有一定的经济性，未来可能产生合理的投资回报。

　　而引入政府和社会资本合作的ppp模式，不仅可以带动社会资本在林业建设领域的投资，同时，还能够利用社会资本在市场竞争中建立起来的先进的企业管理理念和管理方法，来进行林业企业和林业建设项目的投资、建设和管理、运营，有效提高林业投资的效率和效益，提升可持续发展和经营的能力。这样不仅使合作方获取共同利益最大化，还能加快林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设和野生动植物保护及利用方面的投入、运营，为我国林业建设和综合效益产出，做出积极的贡献。

　　三、五项举措为林业建设运用PPP模式提供了保障

　　（一）保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林业建设项目向社会资本开放，并优先考虑社会资本参与。此项措施在政策上明确提出林业建设的资金来源，对规范政府行为和在林业建设项目上确立社会资本方的投资优先权，预留了空间。而这两项政策在其它类型的PPP项目中，也普遍存在。

　　（二）加大政府扶持。从2012年政府出台中华人民共和国招标投标法实施条例，即中华人民共和国国务院令(第613号)开始，国家针对PPP领域的政策陆续增多，政府在扶持力度方面也不遗余力。在政策中提出政府应按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。这表明政府在扶持林业建设的决心，同时未来政府应在PPP的审批流程、手序和优先权等方面给予一定的支持。

　　（三）创新金融支持。从试点项目情况看， 目前国家储备林建设主要采取的4种形式，即“ 统贷统还、融资担保、契约管理、按期还款”的广西模式；“ 分贷分还、借用管还、政府回购、委托代建”的天津模式；“ 市级统筹、市县分袒、平台运作、合同管理”的张家口模式；“域外转型、产业升级、促进改革、保障民生”的吉林森工模式。而在此次创新金融支持中，对社会资本参与的项目，按政策规定予以贷款贴息、减免企业所得税、享受森林保险保费补贴，降低林业PPP项目风险，增强项目收益能力。此外，还将加大开发性、政策性贷款支持力度，完善林业贷款贴息政策。鼓励社保基金、保险基金等大型机构投资者投资林业，探索利用信托融资、项目融资、融资租赁、绿色金融债券等多种融资方式和工具，搭建社会资本投资林业的投融资平台，降低林业项目的资金缺口。

　　（四）深化林业改革。加快推进集体林地三权分置，稳定承包权、放活经营权；改革人工商品林采伐限额管理，放活对集体人工商品林的采伐管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，提供便捷服务。加快林地、林木流转制度建设，鼓励流转和经营方式创新，建立健全产权交易平台，支持公开市场交易，保障林权有序流转。林权制度改革确立了林业市场的主体地位，在一定程度上降低了森林资源遭到乱砍滥伐，投资林业的效益更加凸现，林业的“绿色银行”效能激发了社会资本的积极性，提高资源配置的合理性，形成规模效应。

　　（五）完善土地政策。措施明确，社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。它的亮点在于合理利用林业的土地资源，通过开发和利用闲置土地和相关资源，挖掘PPP项目的盈利空间。提高PPP项目中石化资本方的投资回报，以增强社会资本投资林业建设的积极性。

　　特别感谢
　　感谢中国现代集团丁伯康、郝中中、李鑫向PPP知乎投稿。