作者简介：靳林明律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

　　在之前的“律动PPP”文章（参见靳林明《PPP菜鸟上路指引》）中，我们重点强调过金融资源整合的能力对于一个PPP项目成功与否的关键影响。前面的文章已经分别介绍了ABS和绿色债券（参考靳林明《对云南水务水费收费权资产支持专项计划的“庖丁解牛”》、《PPP融资工具之绿色债券：蓦然回首，那人却在灯火阑珊处》）。下面将为大家简单介绍一类更为多元和灵活的融资工具--PPP基金。

　　基金领域的管理规则相当复杂。我们在这里讨论的PPP基金，是指以合理方式投资于PPP项目的各类私募基金，其不同于证券投资基金，也不同于公募基金。

　　2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知，提出“中央财政出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。”2015年12月9日，财政部公布了《政府投资基金暂行管理办法》，明确了基金投资领域主要以支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级发展、基础设施和公共服务四大领域，列出了基金不得从事的六大业务，其中包括投资二级市场股票、期货、房地产等领域。

　　一、  PPP 基金的具体运作模式

　　PPP基金根据基金组织方式不同，可以分为公司型、契约型、有限合伙型。

　　（一）公司型PPP基金

　　公司型PPP基金，是指基金的组织形式是有限责任公司或股份公司，投资者是基金公司的股东。PPP基金的管理人可以由PPP基金公司自行管理，也可以委托给基金管理人，也可另行委托基金管理人管理基金资产。

　　例如，规模为1,800亿元的中国政企合作投资基金就是公司型基金，该基金的投资人包括财政部及其他大型金融企业，投资人共同设立了中国政企合作投资基金股份有限公司。此外，还同步设立了中国政企合作投资基金管理有限公司，作为基金的管理人。

　　（二）契约型PPP基金

　　契约型PPP基金，即基金投资人签署基金合同，基金不作为一个法律实体存在，投资人是基金合同的当事人和基金的受益者。契约型基金同样也有基金管理人。例如，江苏省融资支持基金就是一支契约型基金，基金由江苏信托进行管理，投资人包括了各相关财政部门，以及江苏省的以银行为主的金融机构。

　　由于契约型基金不是民法上的民事主体，缺乏法律上的投资主体地位，无法在工商局办理股东登记。实践当中已经有部分工商局借鉴资管计划及信托计划的做法，将契约型基金的管理人登记为股东，实际上享有股东权利的是基金而非管理人。

　　（三）合伙型PPP基金

　　合伙型PPP基金，是指基金的组织形式是合伙企业，基金投资者作为合伙人参与投资，依法享有合伙企业财产权。合伙型基金同样也有基金管理人。合伙型基金是最为常见的基金组织方式。

　　例如，厦门城市发展基金是一支结合了资管计划的合伙型基金。2015 年2 月，兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100 亿元，基金将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人。

　　二、PPP基金投资涉及的几个问题

　　（一）基金发起

　　从实践情况看，基金发起可以分为以下几种：一是，政府层面出资成立引导基金，再以此吸引机构或个人的投资资金，合作成立产业基金母基金。 二是，机构投资者联合地方国企发起成立基金，一般由金融机构做优先级LP，地方国企做劣后级LP，发起基金的机构投资者指定的基金管理人做GP。三是，有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，为具体项目所需，通常在该企业与政府达成合作协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金对接具体项目。根据基金的不同定位，找到合适的合作伙伴，优势互补，“专业的人，做专业的事”，才是王道。

　　（二）投资方式

　　无论是什么组织形式的PPP基金，投资于PPP项目，都有各种各样的风险偏好，也有不同的投资形式，投资策略，但大家都不是“白求恩”。一般而言，PPP基金可以参股（增资、转股或联合体共同投资）一个PPP项目公司，也可以合法形式提供借款给项目公司。

　　PPP基金投资的项目中，如果基金要求政府分期回购股权，并获得固定回报，而基金回报与PPP项目自身的运营情况没有直接关系，这实质属于融资而非PPP项目投资，属于财政部明令禁止的操作。

　　如果PPP基金作为PPP项目公司的“真股东”，那么其回报来自PPP项目本身产生的合理利润（施工利润，投资利润，运营利润等），基金自身也承受PPP项目自身的各类风险。这类基金目前在国内凤毛麟角。在国外一些成熟的经济体，存在这样一些基金，作为基础设施领域的重要投资人，其不但具有资金实力，也具有相关领域的运营管理能力。近日在一个会议上，近距离了解了中国政企合作投资基金的投资思路。中国政企合作投资基金以显名股东的身份参与符合其投资要求的PPP项目，投资形式以股权投资为主，债权和担保较少。投资期限在10年到30年。基金与其他社会资本方同股同权，不要求政府或其他主体提供増信，担保或承诺，反对利润转移，倡导PPP项目的运营回报。不得不说，这是一个好“金主”。最近贵阳地铁的社会资本方联合体也出现了基金，这个案例值得大家好好思考。

　　如果PPP基金以“明股实债”方式投资PPP项目，那么，其收益实际上与PPP项目本身的关联度不大，其获得的一般是固定收益。这里涉及到的一些技术问题比较有意思。最近金融圈里有一个判决引起了大家的关注，那就是，新华信托与湖州港城置业有限公司的破产债权确认纠纷案。这个判决对于新华信托的“明股实债”的交易安排从破产债权认定的角度进行了否定。这也要求投资方进行“明股实债”的投资时需要结合项目具体情况审慎设计有关交易安排。“明股实债”安排还涉及到“还本付息”安排与项目公司经营状况、股东分红安排的衔接，以及与税法的衔接（支付的利息是否可以作为公司经营成本？）。有兴趣的朋友，可以自己花点时间深入研究研究。

　　当然，如果单纯的提供债务融资，其回报模型就更加简单。

　　（三）退出机制

　　PPP项目的投资期限一般都比较长，基金在介入PPP项目时，应当根据项目特性选择相应的退出机制，PPP基金常见退出方式有项目清算、股权转让、项目转让、资产证券化等。在投资之前，基金应该设计好其退出路径。

　　（四）策略匹配

　　PPP项目生命周期长，但投资回报率相对较低。如果基金奔着短期投资机会和预期较高的投资回报来的，那么就要考虑PPP是否是其合适的投资范畴。基金投资应该要匹配PPP项目的本质属性，符合运作规律。

　　基金能够将分散的资金集合起来，集小钱，办大事，值得各方予以关注。

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