【编者按】PPP知乎自推出《民资去哪儿》系列以来，长期关注龙元、复星、中轨等民营企业在PPP项目中的表现，陪伴民企成长，助力民企发声。轨道交通领域唯一的产业资本中轨集团董事长李阔首次公开发声，引用诺贝尔经济学家米尔顿·弗里德曼的“花钱矩阵”理论，强调“PPP是基础设施的包产到户“。轨道交通PPP领域最优的实现路径是“投资+运营”模式。中轨集团践行符合中央意图、满足地方要求，能落地、可持续、可复制、可推广的PPP模式，大力推进基础设施的包产到户。本文是他在2016中国（长沙）国际轨道交通博览会暨高铁经济论坛的演讲实录，独家授权PPP知乎全文发布。

　　大家好。很高兴今天在这里与大家分享我对轨道交通PPP的思考。非常感谢长沙市政府、中国交通运输协会、中国铁道学会给我这次机会。这应该是轨道交通行业第一次有民营企业在这样高规格的会议上发言，我深感责任重大。

　　我不是一个理论学者，我们的经验和观点都是干出来的，不是看出来的。可能更接近实际情况，我今天讲话也更多是站在一个轨道行业的民营企业的角度，如果有什么不妥的地方还请各位领导、专家多包涵，多批评指正！

　　今天我主要讲四个方面的内容：

　　1、PPP的理论内涵；
　　2、PPP 的实践基础；
　　3、轨道交通PPP实践中的一些问题；

　　最后，结合上面三点介绍一下我们中轨的理念和模式。

　　首先，我们来明确几个PPP的关键词。

　　第一个是PPP的目的——PPP究竟是什么？这个从业界到学界有很多的说法，中外定义也不一。我认为中国的PPP是具有高度中国特色的概念，如果要用一句话来概括的话，PPP的目的是实现基础设施的包产到户，是在我国基础设施公办公营和私有化之间经过多年探索出现的产物，是我国的基础设施和公共服务进步的路径、重要的手段和工具。

　　既然是包产到户，就涉及到包什么产，怎么包，到哪户。这就引出了第二个关键词——民营企业。

　　2015年的国务院42号文指出：“政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间。”

　　那么民营企业是什么？新的历史阶段下，应该怎么来定义呢。

　　民营企业是人民的自由集合，体现人民群众的自主意识、责任感和对社会的信心，是人民群众自主创造财富，贡献价值的主要形式。民营企业的生产关系依靠法制，生产模式更有活力，利益分配不均就会导致散伙，充分体现对劳动者权力的尊重，实质上形成了集体与个人的利益共同体。目前中央在经济领域提的产业升级、双创等概念基本上都靠民营企业来实践。创新拼的不是既有高度，而是发展潜力，更是责任担当。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”。这正是要企业更多地通过市场公平竞争，来实现资源的高效配置，通过创新，提供更好的产品和服务来获得市场，获取收益。失败了就得承担后果。这样，人民群众才是最终获益者，我想，这才是为人民服务。这也是为什么从中央到地方都在支持鼓励民营企业。我今天能站在这里也是充分体现了这一点。

　　说完民企，下一个关键词是产业资本。

　　产业资本，是指以产业发展为核心诉求、有自主出资能力的专业企业，既是投资者，也是劳动者，能够更好的承担义务和责任，拥有更高的服务水平。

　　产业资本为什么重要？因为目前普遍存在的情况是：出钱的人不懂行，懂行的人没有钱。产业资本能有效地解决这一矛盾，实现“自己出钱，做好自己的事”，这有利于生产要素的自由流动，实现市场在资源配置中起决定性作用。其实，中国最初的产业资本就是平台公司，其作为专注于城市开发建设的投资主体，促进了我国城市的飞速发展，这个我后面会详细阐述。

　　PPP模式中另一个重要的概念是项目融资，这是推进从“身份社会”到“契约社会”转变的重要一环。项目融资的主要特征为，依赖项目自身未来现金流及形成的资产来安排融资，而不是依赖项目主体的资信，更不是依赖项目以外的资产。项目融资的关键因素是项目本身的质量及基于项目达成的契约。项目的经济效益、履约形式和风控方法，是评判项目风险的主要标准，而非实施主体的身份。

　　项目融资一方面有利于项目质量的提升，让有能力做好项目的企业获得需要的资金支持；另一方面也让项目的债权债务关系更加清晰和简洁，项目资产更易获得市场的认可。

　　中轨集团提出了城市轨道交通 PPP项目投资风险评价体系“中轨币”，为金融机构广泛采纳，以提高对项目的评判、分析能力，通过项目融资支持产业资本发展。

　　PPP在中国不是横空出世，其产生是建立在我国改革开放以来的经济飞速发展、制度不断改革完善、快速城镇化等一系列的实践基础之上的，具有其历史必然性。

　　1982年，诺贝尔经济学家米尔顿·弗里德曼出版了《自由选择》 一书，在其中提出了一个“花钱矩阵”理论，其核心观点就是，“花自己的钱办自己的事”是最优的组合方式，这样“既讲节约，又讲效果”。

　　在我国更早的时候，这一理论就由以小岗村村民为代表的劳动人民在实践中悟出来了。我们用包产到户实践检验了“花自己的钱，办自己的事，既讲节约，又讲效果”的道理。而这个道理不仅在农业生产中适用，在更广泛的领域都适用。当前我国正处在基础设施建设需求大，公共服务水平亟待提升的时期，主要问题是“成本高、效率低”。根据这么多年来包产到户取得的成绩和经验，通过基础设施和公共服务领域的包产到户，来节约成本，提高效率，切实可行也有充分的理论和实践基础。

　　PPP模式的第二个实践基础是平台模式。

　　平台公司作为上一程国务院进行政府投融资体制改革的产物，推进了我国的城镇化和基础设施建设，而其实质上正是一种专注城市建设的产业资本。

　　平台公司首先明确了应该“包”什么“产”，也就是“投资+运营”的模式是可行的，这一成功经验值得学习。

　　同时，以其业主身份通过竞争性程序选择市场上的优秀企业承担城市建设项目，实现了城市建设领域的市场化，促进了我国建设领域市场要素的自由流动。

　　但是，平台模式发展至今也遇到了瓶颈。

　　首先，平台公司办事不花自己的钱，难以有效节约成本。平台公司的运作高度依赖政府背书，投融资基于政府信用，亏损有政府兜底。截至 2014年底，中国政府性债务规模达到了 15.4万亿元，这一定程度上正是平台模式发展的结果。

　　其次，随着平台公司的职责从建设向运营转变，其主体责任日益模糊，出现了一些非市场化的行为，比如“公公合作”的方式，因为是左右倒右手，肉烂在锅里，于是造成契约不合理、不履行、不追溯。

　　PPP模式能突破平台模式的瓶颈。引入社会资本（特别是民营企业）承担项目的投资运营，作为项目的承债主体，不利用政府担保或政府兜底。这种模式统一了投资与运营主体，从而实现效率与成本的最优组合。

　　改革开放以来，我国基础设施的建设和公共服务的发展取得了举世瞩目的成就，基本设施已经完成，基础已经夯实，度过了从无到有的阶段，进入了从有到优的阶段。

　　PPP把市场可以做的基础设施和公共服务交给了市场。引入市场主体在建设、运营、管理的优秀经验，技术、创新上的优势，更重要的是体制、机制上的优势，能提高基础设施和公共服务的质量和效率；同时，明确基础设施和公共服务的责任主体，出了问题直接问责，能有效缓释公众与政府间的矛盾。通过 PPP，公共服务有了明确的责任主体；通过 PPP，政府也能提高制定契约、按契约办事的能力，促进契约社会的建立；通过 PPP，培养了企业对城市、对社会的责任感，对政府对国家的信心。所以，在基础设施和公共服务领域引入PPP模式是我国发展新阶段下的历史必然和迫切需求。

　　中国经过这么多年的发展，有经验也有教训，PPP是一种生产关系的进化，也是社会发展的必然规律，社会结构的新格局。

　　建立契约社会、调整和完善所有制，是深化改革的两仪，是新的历史阶段的执政基础。通过 PPP模式能促进“从身份到契约”的转变，推动基本经济制度的调整和完善。

　　轨道交通是重大的基础设施和公共服务，在我国大城市的人口特征下，轨道交通更是最适合的城市公共交通方式之一。所以，我非常看好轨道交通的发展。

　　过去几年，我国在轨道交通领域也进行了一定的PPP模式的探索。中轨有幸参与其中，获得了很多的经验、教训和思考。我在这儿就我们参与轨道交通 PPP项目的亲身经历来谈谈当前轨道交通PPP实践中的问题。

　　首先，是模式问题。

　　PPP模式是工具，是路，是实现基础设施包产到户的有效途径， 而不是目的。中央现在强调供给侧改革，在轨道交通领域采用 PPP模式，首先需要明确的是在哪些环节供给侧不足，哪些生产要素没有市场化的流通机制。

　　首先，施工建设的市场化程度高，市场主体供给非常充足。2000 年以来的市场化的改革成果，让我国的建设能力可以说是世界第一，比如 “世界最高桥梁”的前一百名中，中国占了 83座。而在国内，我国的施工单位已经可以称之为过分竞争，已经需要走出去来消化建设能力。现在的轨道交通 PPP项目大多数是将 PPP当作过去 BT、BOT一样来使用，绕开招投标来选择建筑施工单位，这是把 PPP这个正确的工具用错了领域，让政府和建设单位都很尴尬，也造成了本来已经市场化程度很高的施工建设领域出现倒退。

　　在基础设施领域，PPP模式应该用在市场供给不足，市场竞争不充分的投资和运营主体上。

　　然后，是竞争方式的问题。

　　首先，是竞争中对身份有很高的要求，有些要求唯一的作用就是极大地限制准入。一个轨道交通 PPP项目招标，资格预审动辄就要求投标企业有上千亿的资产规模，要拥有若干施工资质，要银行对企业给出高额的授信等，按这样的条件，全国也就只有四、五家企业有资格参与了。重身份的思维惯性导致了这样的结果。

　　同时，竞争方式不合理，观念存在误区---不算自己的帐，却老算别人的帐。对于一个 PPP项目来说，政府应该操心的除了维护公共利益外只是这个项目能否为自己省钱，而社会资本能否挣钱、能挣多少并不需政府来操心。

　　企业通常有活力，但缺乏原则;政府通常有原则，缺乏活力。所以在基础设施和公共服务的 PPP项目上最好的方式是政府管原则，释放市场的活力。但现实却并非如此。我知道的一个轨道交通 PPP项目的收益率被设定了远高于基准利率的下限，同时还规定项目所有收益只要超过 8%都归政府。这样一边卡死社会资本节约成本的空间，另一方面封死社会资本创新盈利的可能，企业如何能发挥其市场活力 ？

　　这种情况体现出的是对企业的不信任，某种程度上更是对契约的不信任，不相信企业能履行其承诺的契约，甚至不相信自己能够履约。

　　民营企业为什么更遵守契约 ？因为我们违约了是一定会被追溯责任的，没有办法通过运营实现盈利就得自己去补上亏损；没有保障公共利益，监管部门就会按相应的规定处罚；民企没有其他的选择。我们必须在保障公共利益的前提下不断精进自身的运营水平、通过不断创新来获取收益。正是因此，民营企业是敢于担责任的，是会负责的。所以，我在这里也代表民营企业呼吁一下，我们希望 PPP项目的竞争方式能更合理，规则制定上也能更符合市场化的基本原则和规律。我们不怕在竞争中输了，但怕连输的机会都没有。

　　第三个问题是实施机构的角色问题。

　　轨道交通PPP项目政府方的实施机构通常都是地方的轨道交通平台公司。但让平台公司实施 PPP项目其角色有些尴尬。

　　一些平台公司默认本地的轨道项目都属于自己，将社会资本视为抢蛋糕的，抵触社会资本的进入。

　　其实，PPP和平台公司不是对立的，而是生产关系的进化。社会资本与平台公司紧密合作，形成命运共同体和利益共同体，能更好的服务于地方经济与社会发展目标。社会资本不是抢蛋糕的，是做大蛋糕的；不是争权夺利的，是发福利的。

　　轨道交通行业投资量大，涉及面广，推行PPP方式，建立公平、公正、公开的良性市场，打破行业准入限制，激发经济活力和创造力，在当前的经济形势下，显得十分迫切。

　　正是基于这样的背景，我成立了中轨集团，希望能以市场化方式来服务国家战略。

　　中轨集团于2013年底筹建，2014年3月20日拥有境内第一家业务单位，首期注册资本 1亿美元。

　　中轨集团不断完善集团架构，目前已拥有7家一级子公司，2家二级子公司，4家境外全资子公司，注册资本总额 20亿元人民币。

　　中轨主要做三方面的事情。

　　出资承债——缓解政府债务压力，支持政府工作转型。中轨作为唯一的轨道交通产业资本，能真正实现项目全生命周期覆盖的长期投融资。中轨不做明股实债，不靠拉高施工利润，而是真正通过项目融资和项目运营解决30年的流动性问题，真正实现地方财政平滑支出。中轨最高可负担项目总投资的95%，直接出资规模每年达1800亿。同时，通过公开招标选择施工单位，有效控制项目的工程造价和质量。

　　运营创新——我们中轨的定位是补充型的运营商，不是替代型的。我们希望能依托市场化的机制、资源整合上的优势和技术创新能力与地方平台公司携手，依托当地既有资源组建运营团队，与地方平台公司共享创新专利，提供公共服务，激发产业活力，优化服务水平，实现互利共赢。

　　产业集成——以合理的商业模式和分配原则，集约项目全生命周期成本，塑造良性产业链。我们创立了中轨战略合作伙伴体系 CMPS，整合了国内外近 200家轨道交通产业链上的优秀企业。

　　中轨主推“投资+运营”模式。

　　在轨道交通行业缺乏的是市场化运作、实力雄厚的产业资本和运营商，简单点说就是自主出资的，市场化的平台公司。通过PPP模式催生出这样的企业，才能真正拓宽轨道交通项目的投融资渠道、提升公共服务质量。

　　“投资+运营”模式的优势显著。首先，投资和运营主体在利益诉求上高度契合。双方都追求从项目优质、高效的运营、开发、管理中获得收益。其次，投资和运营主体追求回报的时间匹配。双方都追求从轨道交通项目全生命周期获取回报。

　　所以，轨道交通要探索可持续、可复制、可推广的 PPP模式，“投资+运营”是最优选择，这正是中轨的选择。

　　具体操作上，由中轨集团与地方政府签订PPP协议，然后双方各自委派实施主体签署合资协议成立 PPP公司，负责轨道交通全生命周期的投资、开发、运营和管理。如果是新线建设，施工建设由PPP公司通过公开招标选择优质的施工单位承担。中轨是目前市场上唯一一家在收购存量轨道资产的企业，这也证明了我们是真正的产业资本，真正提供公共服务，做真正的PPP。

　　补贴方式我们推荐采用“补贴上限”预算下的动态财政补贴机制”，我们约定一个补贴上限，比如不超过预计亏损的95%，这样政府和中轨达成的契约最坏的结果就是政府每年节约补贴5%。同时，政府拥有基于安全性标准的一票否决权，降低了政府的决策风险。

　　中轨的使命可以概括为“促改革，惠民生，以市场化方式服务国家战略。”我们希望：

　　践行符合中央意图、满足地方要求，能落地、可持续、可复制、可推广的 PPP模式，大力推进基础设施的包产到户；

　　作为全国城市轨道交通行业唯一的产业资本，专注于轨道交通行业，专注于轨道产业与城市的可持续发展；

　　通过PPP方式，为契约社会的建立，调整和完善所有制提供实践基础。

　　谢谢大家。

　　（按演讲实录整理）

　　论坛背景

　　由中国铁道学会、中国交通运输协会和长沙市人民政府主办的“2016中国(长沙)国际轨道交通博览会 暨高铁经济论坛”于11月28日-30日在长沙国际会展中心举行。这次论坛由中国铁道学会、中国交通运输协会和长沙市人民政府主办。傅志寰、邵琪伟、孙永福、卢鹏起、尹成杰、李文新、赵占平、卢春房、何华武、郑健、刘友梅、奚国华、周志亮、孟凤朝等国家部委、国家级协会、央企负责人和中国工程院院士，哥斯达黎加共和国驻华大使里卡多·莱昂、刚果共和国驻华大使达尼埃尔·奥萨瓦，乌拉圭东岸共和国驻华大使费尔南多·卢格里斯等“一带一路”沿线国家驻华使节作为嘉宾出席开幕式。省委常委、长沙市委书记易炼红致辞，副省长张剑飞主持开幕式。此次博览会主题为“轨道交通，改变世界”，展出范围涵盖轨道交通新技术、新产业、新装备、新材料，旨在依托中国轨道交通的产业优势，紧抓“一带一路”和全球轨道交通装备产业大发展的战略机遇，打造以轨道交通全产业链产品和服务为内容的成果展示、技术交流、国际合作平台。同期举办的高铁经济论坛，邀请了众多国内外相关领域著名专家学者，围绕中国高铁技术创新、高铁对中国经济的影响等热点问题进行了深入探讨。

　　特别感谢
　　感谢中轨集团董事长李阔先生向PPP知乎供稿。