本文 来源于 微信号: ppp-learner 作者：董熠璇，就职于上海某工程行业大型国企，从事工程咨询工作

　　政府购买服务在PPP实务中很常见，在基础设施和公用事业建设中的政府购买服务风险显现。

　　名词解释：政府购买服务

　　要理解政府购买公共服务，首先弄懂政府采购：

　　根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

　　简单定义下政府采购

　　采购主体：各级国家机关、事业单位和团体组织

　　采购资金：财政性资金

　　采购范围：依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上

　　采购对象：货物、工程和服务

　　采购方式：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

　　也就是政府购买公共服务是政府采购的一部分。采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的行为应该包括公共服务，这样，政府购买公共服务有法可依。政府购买公共服务是民营化的重要方面。

　　6月21日，国务院办公厅下发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》，成立由副总理任组长的领导小组。

　　6月29日，审计署向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行审计情况时指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。

　　那么政府购买服务是PPP吗？PPP可以政府购买服务吗？二者有何区别：

　　一、购买服务项目是PPP项目吗？

　　某市购买服务项目，服务内容为：棚改区市政基础设施建设项目融资、勘察、设计、施工一体化服务。项目总投资36亿元，建设期3年，还款期12年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取社会资本与其授权的国资公司组成项目公司，作为项目服务的承接主体。该项目没有做物有所值评估和财政承受能力论证。

　　项目公司注册资金总额为4亿元，股权比例为51:49，社会资本出资2.04亿元，国资公司出资1.96亿元.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入市人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的专项贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料（如土地使用权抵押），确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。

　　项目主要合同体系为：（1）管委会与社会资本签订《政府采购协议》；（2）社会资本与授权公司签订《项目投资合作协议》；（3）管委会与项目公司签订《政府购买服务合同》，该应满足金融机构贷款审批的合同条件；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）社会资本联合体具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。

　　管委会负责拆迁，社会资本负责建设，完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，项目总投资=建安工程费+工程建设其他费+建设期贷款利息+建设期税费。还款期届满，项目公司清算。资本金回报率按“中国人民银行同期贷款基准利率+乙方投标报价中的资本金年回报浮动费率”计算，资本金回报参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。

　　以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也不是货物，属于服务。以上项目操作几乎完全符合政府采购相关规定。这些规定包括：《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）、《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号）。

　　以上政府购买服务项目是目前市场是常见的，它是PPP项目吗？它和PPP项目有何区别？

　　二、不符合PPP特征的政府购买服务不是PPP

　　PPP可以采用政府购买服务方式。国发〔2014〕60号文第（十二）条规定：“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资┉┉市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”。发改投资[2014]2724号文规定， PPP模式是“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。”

　　问题是包括基础设施和公用事业建设的政府购买服务项目都是PPP吗？是否是PPP，关键是看是否符合PPP项目的标准，具体分析如下

　　（1）主体：实施机构是政府派出机构管委会， 符合。

　　（2）对象：PPP项目是市政基础设施，公益项目，符合。

　　（3）期限：不低于10年，不带运营，不符合。该项目没有实质的运营活动，核心是融资和建设，与BT模式一样。

　　（4）融资：固定回报、政府担保，不符合。财金[2015]57号文明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。该项目资本金回报率按“投标报价中的资本金年回报浮动费率”计算，且与提供服务的好坏无关，典型的固定回报。该项目融资不仅仅依靠该项目的资产及现金流，还要“按照金融机构的专项贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料（如土地使用权抵押），确保满足金融机构的贷款条件”，是典型的政府担保。

　　（5）采购：采用招标方式选择社会资本，符合。

　　（6）绩效：服务费支付与服务绩效评价物关，不符合。财金[2014]113号第26条规定：“……政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。……项目实际绩效……未达到约定标准的……”。

　　（7）合伙：社会资本只承担了建设风险，融资风险由政府承担，不符合。

　　（8）经济：未做物有所值论证，不符合。该项目与政府直接投资没有明显不同，但该项目因支付社会资本固定回报及设立项目公司增加流转及所得税费，物不所值。

　　（9）补贴：未进行财政承受能力论证、不符合。这样做对政府方的好处是，不受财金[2015]57号有关“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的约束，使得政府债务处于不可控的状态。

　　（10）准备：手续完备、已落地，符合。

　　以上分析表明：以上政府购买服务项目在期限、融资、绩效、合伙、经济及补贴等五个方面不符合PPP要求的，不是PPP项目。该五个方面正是PPP项目区别政府购买服务项目及传统政府投资项目的实质性区别。

　　因此，PPP可以以政府购买服务方式进行，但政府购买服务并不都是PPP，只有符合PPP特征的政府购买服务才是PPP项目。