满莉 中国财政学会PPP专委会

　　引言
　　陆游曾经在《暴雨》中用“明日暴雨来，继以雷大震，平地成江河，吞卷才一瞬”的诗句生动描述了狂风暴雨给人类带来的恐惧与灾难，而这种恐惧和灾难在数千年后的今天并没有彻底消退。

　　2013年12月12日，习总书记在中央城镇化工作会议上发表重要讲话，强调要加强海绵城市的建设，提出在建设城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透和净化的“海绵城市”。2016年，14个城市入选第二批国家级海绵城市建设试点城市，包括福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京、盘锦、呼和浩特、运城。随着第一批国家级海绵城市试点城市建设全面深入开展和第二批国家级海绵城市试点城市建设逐步推进，我国海绵城市的创建已经初具规模，海绵城市如何设计、建设、管理等越来越为社会各界所关注。

　　一、“五低一高”模式

　　（一）海绵城市建设的本质与目标

　　“海绵城市建设”的本质是解决城镇化与资源环境可承载力的协调和谐，目标是让城市弹性适应环境变化与自然灾害，要求将快排式的传统雨洪管理模式转变为“渗、滞、蓄、净、用、排”的尊重自然，遵从自然规律的资源节约型，环境友好型，发展可持续的新模式。海绵城市建设是以汇水分区治理方式提升城市系统集成能力，统筹发挥自然生态功能和工程设施作用，保持海绵城市建设系统性、整体性、完整性，避免出现“为海绵而海绵”、LID措施“打补丁”、过度工程化等。

　　（二）“五低一高”模式的内涵

　　“五低一高”模式内涵：宏观层面，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”为准则，实现绿色可持续发展；中观层面，提升城市品质，优化城市治理，提高公共服务水平，提升人民的绿色福利；微观层面，实现人水和谐、水域共生，打造宜居宜业宜人的城市。

　　“五低一高”模式机制：以低影响开发、低融资成本、低建设投入、低运营维护成本、低碳交易机制实现高绩效公共服务。以自然循环理念和低影响开发技术为基础，以低融资成本、低建设投入、低运营维护成本、低碳交易机制为支撑，全面落实海绵城市建设要求。

　　图1 “五低一高”模式

　　低影响开发（LID）是指在土地开发建设过程中，通过微观水文控制模拟自然水文原理，采用源头控制理念实现雨洪管理、水质提升和地下水量保存的一种雨水管理方法和一种生态友好型的开发模式。上世纪90年代，美国和加拿大将“低影响开发”作为传统雨洪管理的替代模式被提出并运用，并提出“绿色基础设施（Green Infrastructure，GI）的概念，通过包括森林、绿地、水渠等自然设施部分替代传统的排水管道等“灰色基础设施”，二者成为我国“海绵城市”规划建设理念的前身。2014年11月，由住房城乡建设部组织，北京建筑大学主编，中国城市规划研究院等9家规划设计单位参加编制《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建(试行)》于2014年11月发布试行。低影响开发的基本思路是通过有效的水文设计使城市开发区域的水文功能尽量接近开发之前的状况，综合采用入渗、过滤、蒸发和蓄流等方式减少径流排水量。与传统上依赖大规模导水设施和处理系统不同，低影响开发尽量通过一系列多样化、小型化、本地化、经济合算的景观设施来管理城市雨洪排水。国家级海绵城市建设试点城市应借鉴国内外成功经验并根据地区实际情况形成《低影响开发雨水综合利用设施的建设、验收、运行细则》、《低影响开发雨水综合利用实施推广条例》、《低影响开发雨水综合利用工程技术手册》或其他相关技术标准，并选取专业的海绵城市设计、建设和管理团队参与实施，为海绵城市建设提供强有力的技术支撑。

　　低融资成本指的是海绵城市建设融资机制创新。国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）通过预算资金的基金化管理，与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用突出保障重点，逐步改变行政性分配方式。银监会、发改委《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》出台。鼓励银行业金融机构实施银团贷款、联合授信等信贷创新，积极开展排污权抵质押等担保方式创新，探索金融租赁、资产证券化等融资模式创新，鼓励支持海绵城市建设。在中央层面，设立国家海绵城市发展基金；在地方层面，积极发挥地方政策性引导基金引导扶持功能；鼓励银行业金融机构加大信贷支持。将海绵城市建设项目列入专项建设基金支持范围。支持企业发行债券等用于海绵城市建设。从而，多管齐下降低海绵城市建设的融资成本。

　　低建设投入、低运营维护成本指的是建设运营模式创新，降低海绵城市建设项目全生命周期成本。一是积极采取“技术+资本”、总承包等具有可复制、可推广性的创新模式，保证项目协同高效运营。二是通过组建具备综合业务能力的联合体创新模式共同推动海绵城市建设，可以有效避免项目碎片化建设、运营，实现效益最大化。因为海绵城市是区别于传统城市建设的创新城市建设，在具体建设过程中往往“资质高、规模大”，涉足规划、设计、施工、技术产品等，很难由单个企业独立完成。三是积极采取政府和社会资本合作（PPP）模式，以明晰经营性收益权、政府购买服务等多种形式吸引社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理，以合同管理、激励约束和按效付费机制明确各阶段责任主体，提高海绵城市整体效益提高。四是创新经营模式，对海绵城市项目这一公共产品或准公共产品的开发中进行价值发现，在保证项目公共价值的基础上发掘潜在的盈利模式，以经营收益补建设运营成本。

　　低碳交易机制指的是以海绵城市试点建设探索出海绵城市、生态城市建设方面的碳排放市场交易机制与生态补偿机制，建立海绵碳汇的评估标准和方法体系，将海绵碳汇纳入碳排放交易市场试点，将生态价值转化为经济价值。第一，借鉴国际经验，以“水足迹”促进海绵城市生态补偿机制建设。第二，以合同节水管理模式建立节水管理机制，分享节水效益、实现多方共赢的节水投资模式，实现雨水最大化利用。第三，以碳交易配额联动海绵城市碳汇交易市场运行，促进生态循环绿色可持续发展。

　　高绩效服务指的是按照“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”的原则，在单位成本基础上，实现海绵城市建设的经济效益、社会效益、生态效益最大化，起到“花小钱办大事”的效果。第一，海绵经济效益的产生。首先，有效的海绵城市项目可有效减少雨水径流，从而直接降低传统管道设施建设维护费用以及洪涝灾害造成的经济损失，其次，本质上海绵城市建设就是过去城市化建设提质升级版，海绵城市建设涉及技术服务、材料、工程、仪器、管理、居民生活等多个领域，会带动周边产业发展并催生新兴产业兴起，带来新的经济增长点，是对整个产业的细化升级。同时，通过生态改善提升周边土地价值和城市整体价值，吸引人才和投资，促进地区经济。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。第二，海绵生态效益的产生。首先，海绵城市建设工程可减少降雨外排流量，以空间换时间，延迟洪峰出现时间，提高城市防洪能力，最大程度降低本区域居民的水灾损失。其次，避免传统开发建设模式对水文自然生态平衡的破环，保护水文生态环境，修复水文循环，让城市回归自然，让居民亲近鸟语花香安享生态福利。再次，海绵城市建设能够在很大程度上减少碳排放并缓解温室效应，传统的外地调水特别是长距离供水需消耗大量的能源资源，属高碳排放的工程，雨水综合利用措施具有综合碳减排效益。第三，海绵社会效益的产生。一方面，通过海绵城市对水质和空气质量的提升和环境景观的改善，使城市更加宜居宜业，利于提升居民身心健康水平与生活质量。另一方面，激发海绵城市“+”的创新发展，形成巨大的社会联动效益。通过“海绵城市+棚户区改造”、“海绵城市+黑臭水体”、“海绵城市+新农村建设”、“海绵城市+生态健康养老”、“海绵城市+用地规划”、“海绵城市+绿地系统规划”、“海绵城市+生物多样性”、“海绵城市+公厕革命”等一系列实践，使海绵城市的理念与整个社会的发展有机结合，开创一种新的社会发展理念和模式，促进生态文明建设和绿色循环可持续发展。

　　二、以PPP机制助推“五低一高”模式建设

　　PPP（Public-Private Partnerships），政府和社会资本合作是公共服务领域供给机制的重大创新，政府采用竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP不仅是一种融资手段，更是一种管理方式。融资是借钱办事，管理是借人借力办事，而PPP是政府公共部门通过社会资本方或者和社会资本方一起高绩效完成公共部门的职能和目标。

　　（一）整体打包，统筹运营

　　采用“PPP+EPC”等模式，以“技术+管理+资本”、总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。鼓励支持有实力的科研设计单位、施工企业、制造企业与金融资本相结合，组建具备综合业务能力的企业集团或联合体，采用总承包等方式统筹组织实施海绵城市建设相关项目，发挥整体效益。

　　（二）引入合格社会资本，控债提效

　　以PPP机制引入社会资本，由社会资本负责项目的设计、投融资、建设运营、维护，不再追求单个阶段成本最小化，而是通过资源的有效配置、风险的合理分配，采用市场化运作方式，争取获得全生命周期最低成本，实现物有所值。可以充分利用社会资本自身产业开发的优势，包括项目先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，以此提升项目运行的综合水平。

　　（三）管办分离，政府职能转变

　　第一，通过政府与社会资本的合作（PPP），取长补短，让专业的人做专业的事。政府部门和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。第二，以履约监管、行政监管和公众监管为核心的“三位一体”的监管体系，实现管办分离，即政府监管者与发起者职能的分离，梳理权力清单，明晰责任界限，建立高效专业的城市管理体系。第三，通过政府与社会资本的合作（PPP），能减轻政府财政支出压力，推进政府职能转移、职能下放、职能整合、职能加强，集中精力当好“裁判员”。

　　（四）权责利义明晰

　　海绵城市建设需要各职能部门与建设主体按照相关法律法规制度，明确政府(包括政府各职能部门)的权和责、企业的责和利、公益机构(公益媒体、环保组织等)的责和义，对于海绵城市建设是重要机制保障。PPP项目的合同包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、设计与施工合同、维护与管理合同等）、融资合同及保险合同等，明晰政府与社会资本的权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界条件。

　　（五）汇水分区，按效付费

　　通过将海绵城市建设的总体目标分解落实到各汇水区、地块内，提出具体指标及指标测算依据，并通过“可用性绩效考核指标”和“运营维护期绩效考核指标”，对海绵城市建设PPP项目全生命周期进行量化考核，依据社会资本运营绩效水平向其支付费用。从全生命周期成本来考虑，分别设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（PPP项目协议中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。

　　（六）探索建立政府对污水和雨水资源化利用

　　实行鼓励性价格政策，积极推进排污权有偿使用和交易试点工作，通过技术与制度的创新，建立动态调价机制，有效促进节能环保和结构调整，降低环境治理成本，推动经济转型升级。

　　三、以绿色金融撬动海绵绿色产业发展

　　金融是现代经济的核心，金融与实体经济密切联系、互促共生。实现“五低一高”模式海绵城市建设离不开绿色金融的支持，以绿色金融撬动海绵绿色产业，以海绵绿色产业升级促进经济增长方式的转变，从而实现经济绿色化、绿色产业化，推动生态绿色持续发展。

　　《关于构建绿色金融体系的指导意见》（银发[2016]228号）指出绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。绿色金融体系是指通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。构建绿色金融体系主要目的是动员和激励更多社会资本投入到绿色产业，同时更有效地抑制污染性投资。构建绿色金融体系，不仅有助于加快我国经济向绿色化转型，支持生态文明建设，也有利于促进环保、新能源、节能等领域的技术进步，加快培育新的经济增长点，提升经济增长潜力。中国人民银行2015年12月22日发布关于在银行间市场发行绿色金融债券的公告和同日由中国金融学会绿色金融专业委员会发布的《绿色债券项目支持目录（2015年版）》标志着我国绿色债券市场的正式启动。2016年3月16日上海证券交易所正式发布的《关于开展绿色公司债券试点的通知》，就指出上交所将设立绿色公司债券申报受理及审核绿色通道，以提高绿色公司债券上市预审核或挂牌条件确认工作效率。2016年5月23日，浙江嘉化能源化工股份有限公司发行第一期绿色企业债，成为全国第一单绿色金融公司债。嘉兴市作为国家第一批海绵城市建设试点城市，结合海绵城市建设特征，在融资服务方面提出了全新的思维与切实可行的方案，还在项目资金专项管理、提高间隙资金利用率等方面多开辟绿色金融通道，将金融资源率先向绿色产业倾斜。发挥绿色金融撬动海绵绿色产业发展的杠杆作用，需要做好以下主要方面工作：

　　第一，构建支持绿色信贷的政策体系。完善绿色信贷统计制度，加强绿色信贷实施情况监测评价。探索通过再贷款和建立专业化担保机制等措施支持绿色信贷发展。对于绿色信贷支持的项目，可按规定申请财政贴息支持。探索将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架，并将绿色信贷实施情况关键指标评价结果、银行绿色评价结果作为重要参考，纳入相关指标体系，形成支持绿色信贷等绿色业务的激励机制和抑制高污染、高能耗和产能过剩行业贷款的约束机制。

　　第二，盘活绿色企业“沉睡资产”。逐步试点推广海绵城市的碳汇交易、排污权有偿使用和交易、节能量(用能权)等创新模式，鼓励和支持海绵城市建设中的产业绿色化发展，盘活绿色企业的“沉睡资产”，开发绿色企业潜在优势，提高绿色企业融资能力。

　　第三，发挥引导基金的导向作用。充分发挥海绵城市建设引导基金引导作用，有效整合财政专项资金，引入产业资本和金融资本，满足海绵城市建设资金，确保项目按时按量的完成建设。同时为进一步探索与推进海绵绿色产业化发展提供新动力与新路径。

　　第四，推动碳金融业务与海绵绿色产业深度耦合。碳金融是指以金融制度和交易机制的创新来减少温室气体排放的金融活动。碳金融既包括碳排放及其衍生品的交易，也包括银行的绿色信贷及其他金融中介机构的碳金融相关产品与服务的开发。国外已经形成了碳交易货币、碳期权期货、绿色信贷等一系列金融衍生品为支撑的碳金融体系。低碳交易机制是“五低一高”模式中重要的内容，也是海绵城市重要的目标导向。低碳交易机制的形成需要碳金融监管政策、碳金融创新机制、碳金融工具与服务等方面创新。促进建立全国统一的碳排放权交易市场和有国际影响力的碳定价中心。有序发展碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具，探索研究碳排放权期货交易。

　　四、以绩效考核导向海绵城市建设发展

　　海绵城市是一项系统性工程，海绵城市的绩效考核指标体系的构建也是一项复杂的工程。海绵城市建设发展绩效考核最主要的内容包括工程领域与非工程领域两个方面。对于工程领域方面主要标准是：一是对于已建城区而言，城市内涝问题得到解决，城市水环境得到提升，必须将老百姓最关心的、最直观的、最直接的、最具体的水环境问题解决；二是对于新建城区而言，实现城市与生态融合、人水合一的目标，城市内涝、水体污染等生态方面得到质的提升。对于非工程领域方面主要标准是指实现系统性和经济社会与生态的多重目标，海绵城市建设发展能产生良好的生态效益、经济效益、社会效益。对于如何执行海绵城市建设绩效考核，本文从以下方面提出建议：

　　（一）对工程建设质量的考核

　　《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函[2015]635号）指出应该从水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面全面考核海绵城市建设绩效。对于各个地方而言，在明确海绵城市规划建设总体框架和目标的前提下，但必须统筹考虑其地域差异化的特点进行设计，各个地方应该因地制宜地构建绩效评价体系。对于具体项目而言，将可用性绩效考核水平与可用性服务费相挂钩，以此激励约束社会资本。

　　（二）开发及应用海绵城市监测平台

　　充分利用数字化技术在海绵城市领域的研究与应用，以切实解决目前国内海绵城市信息化运营管理问题。海绵城市监测平台要能有效地监测雨水径流污染、合流制管渠溢流污染、城市热岛效应、水环境质量、地下潜水水位等方面，引领开拓“智慧型海绵城市”建设蓝海。

　　（三）生态效益评估

　　生态效益主要的标准：一是保护水文生态环境，修复水文循环，能让城市回归自然，能让居民亲近鸟语花香；二是可减少降雨外排流量，以空间换时间，延迟洪峰出现时间，提高城市防洪能力，最大程度降低本区域居民的水灾损失。

　　（四）经济社会效益评估

　　经济社会效益主要的标准：一是收集回用的雨水替代自来水，用于喷洒路面、绿地灌溉，直接减少自来水费用，节省远距离引水和制水成本；二是节水可增加的国家财政收入。目前国家由于缺水造成的国家财政收入的损失计算。相关研究表明，每缺水1m3，要损失5.48元，即节约1m3水意味着创造了5.48元的收益。三是项目的开展能大力推进包括容器、管道、水处理、生态修复、绿色建筑及节水等海绵绿色产业的发展。

　　结语

　　中国台湾作家龙应台在《人在欧洲·想念草地郎》中调侃如何区分香蕉共和国是发达国家或发展中国家时其中一段指出:“最好来一场倾盆大雨，足足下它三个小时。如果你撑着伞溜达一阵，发觉裤脚虽湿却不肮脏，交通虽慢却不堵塞，街道虽滑却不积水，表示地下排水系统与都市计划配合得相当密切，这大概是个先进国家。如果一场大雨使你全身泥泞，汽车轮子陷在路坑里，积水盈尺，店家的茶壶头梳漂到街心来，小孩在十字路口用锅子捞鱼，这大概是个‘开发中’国家—它或许有钱建造高楼大厦，却还没有心力去发展下水道。高楼大厦看得见，下水道看不见。你要等一场大雨才能看出真面目来”。因此，应以政府、技术界、产业界、学界、媒体、公众共同协作促海绵城市项目全面落地，以创新的思维和市场快捷整合资源和配置资源的能力促海绵城市建设全面发展，以PPP机制全面助推“五低一高”海绵城市创新可持续发展。

　　《道德经》第六章提到“谷神不死，是谓玄牝。玄牝之门，是谓天地根，绵绵若存，用之不勤。”我们在海绵城市建设过程中也应合理把握“道”时，不要过度，要适当，要缓和，这样才能与“道”绵绵不绝而又柔缓的特性保持同步，这样才能更好地把握“道”的作用，以海绵城市建设实现中国梦。

　　来源：财政部PPP中心