张汉 北京方程财达咨询有限公司 董事总经理

　　我国正在经历快速的城镇化进程，面临城市教育、医疗和养老等基本公共服务的巨大需求，有限的公共财政导致基础教育资源供给严重不足。同时，随着居民生活水平的提高，对于高质量、多样化、个性化的教育的需求也日益增大，政府对于这方面的供给更为有限。因此，在推动教育领域的供给侧改革的趋势下，推动政府与社会资本合作，扩大教育资源的数量和品质，对于加快新型城镇化建设、实现教育资源的可持续发展具有十分重要的意义。

　　一、教育行业运用PPP模式的优势

　　目前，虽然国内采用PPP模式的项目大规模集中在基础设施领域，包括公路、地铁、桥梁、隧道、污水以及垃圾处理等，这些基础设施初始投资规模大，仅仅依靠政府的财政投入已无法满足需求，采用PPP模式引入社会资本参与并提供此类公共产品和公共服务是一个有效且重要的补充手段。但PPP模式的运用并不仅限于基础设施领域，也可延伸到其他公共服务领域，如教育、医疗等。

　　PPP模式的优势在于它能整合更多的社会资源（既包括资本，也包括技术、专业、管理和人力资源）共同提供公共服务，以实现多元主体合作供给的新局面。一方面，这种多元主体合作供给所必然带来的竞争改善了公共服务供给机制，提升供给能力；另一方面，专业化的分工和规模效应有利于提高供给效率和质量、降低供给成本。

　　教育、医疗等基本公共服务具有这些特点：一是具有垄断性；二是具有规模效应；三是产品或服务与公众的生活息息相关。对于这类公共服务的提供若完全私有化，则往往会使其失去公共属性，有可能损害公众利益。但若将这些服务完全交由政府来提供，政府将承受巨大的财政压力，还容易导致不按市场规律办事、服务态度差、管理低效等。

　　一直以来，为保持教育的公共属性，通常都是由政府直接建设公立学校。然而随着社会理念的进步，这种集政府建设、经营、监管为一体的模式遭遇越来越大的挑战。这种模式容易导致学校组织僵化，缺乏灵动性，同时由于国家垄断，行业缺乏竞争，学校改善办学质量和效率的内在动力不足，造成资源的浪费。如在英国，公立学校教育质量面临诸多问题，与私立学校相比处于劣势，主要体现在以下两个方面：一是办学效率低下，资源利用率不高，投入的资源并没有获得相应的回报；二是办学质量不佳，当时大量关于公立学校和私立学校学生成绩的比较研究显示，公立学校的学生学习成绩多不如私立学校的学生。

　　在此形式下，英国政府开始尝试通过各种方式将私人部门的优势因素引入公共教育。PFI在英国的广泛应用使英国基础设施的PPP运作领先于世界水平，在PFI项目中，私人部门根据与政府部门签署的合同负责学校基础设施的投融资、建设和管理等。合作期限一般长达30年，不同项目合同结构差异较大。在英国最为常用的合同模式中，私营合作方通常为一个公司财团，根据政府部门和学校或是学校计划书的规定，负责建设相关设施并对其进行长期经营。在规定的合作期内，私营合作方可以根据绩效考核结果获得公共财政定期的付费。所获费用与私营合作方业绩目标完成情况相挂钩，业绩目标未完成则可能导致公共财政支付额度降低。合同期满私营合作方则将学校设施移交给政府。

　　运用PPP模式引入社会资本，政府将其经营和管理的权利通过合同的方式交给社会资本，并准许其向使用其产品和服务的用户收费以获取利润。这种优势在于：一是可以借助社会资本之间的竞争，提高公共产品和服务供给的效率和质量，因为只有那些能提供物有所值服务的社会资本才能最终成交；二是政府可以通过合同的签订对社会资本提供产品或服务的定价进行指导和监督，以确保该产品或服务的公益性；三是可以借助社会资本所拥有的先进技术、专业知识和管理经验提高基础设施和公共服务的运营及维护水平。

　　通过PPP模式，政府可以向优秀的教育企业购买相关教育服务，提高教育质量和效率，对于政府、学校、企业和受教育者而言是个多方共赢的局面。

　　二、教育行业PPP发展现状及问题

　　2015年国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本·合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号 ，以下简称“42号文”），42号文提出：“围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”自此，PPP模式在公共服务领域的应用大规模开展起来，当然，这其中包括教育。不过，在法律层面上教育的营利与非营利的问题一直困扰民办教育多年。

　　（一）现有教育的法律分析

　　1.教育法

　　在现有教育法律体系中，《中华人民共和国教育法》是关于教育全局的核心法规，在2015年12月27日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过的修正案中，《教育法》删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定，明确了只允许非营利性办学制度的完结。

　　2.民办教育促进法

　　随着近期2016年11月7日《民办教育促进法》的修订，进一步确认了民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性的民办学校，更为民办营利性教育提供了法律政策的依据和支持。

　　《关于修改民办教育促进法的决定》经十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过。修改后的民办教育促进法允许兴办营利性民办学校，但在义务教育阶段禁止“营利民办”。

　　这次修订民办教育促进法中一项重要内容是对民办教育实行分类管理，将民办学校分为营利性和非营利性两类。

　　修改后的《民办教育促进法》规定：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

　　非营利民办校可享划拨土地

　　修改后的民办教育促进法明确规定，对于新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠；而营利性学校则是按照国家规定供给土地。

　　民办学校在税收方面也将享受国家规定的优惠政策，其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等税收优惠。

　　此外，县级以上各级人民政府可采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。对非营利性学校还可采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

　　3.高等教育法

　　高等教育法提出“高等教育实行以举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本，高等学校多渠道筹措经费的机制”。在高等教育上，国家不应该是投入的主体，社会应该是高等教育投入的主体，应该逐渐向这方面转移。

　　国家财政应向普及教育、义务教育投入，财力具备时可以逐渐从学前教育一直到高中教育都变成国家的义务教育。但是大学以上的教育是人力资本的投入，是可以产业化的领域，应该吸引社会资本办这个事情。

　　高等教育法第六条：国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。

　　高等教育法第六十条：高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十六条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。

　　4.义务教育

　　需明确和注意的是：新法规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。义务教育的属性决定了其不适合由营利性民办学校实施，否则就有可能影响义务教育政府责任的落实，影响义务教育的均衡发展，甚至会加重人民群众的负担。

　　综上，新的《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》都从不同方面对民间资本参与教育事业，做出了不同程度的法律支持，因此，也为未来教育企业的上市提供了更为直接的法律层面的支持。

　　（二）PPP项目行业概况

　　根据财政部建立的全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计，截至2016年9月末，教育行业项目数共有524个，在19个一级行业中处于中下游，仅占入库项目总数的5%，教育行业项目总投资额1994亿元，占入库项目总投资额的2%。与市政工程、交通运输（分别占入库项目总数的35%、12%；分别占入库项目总投资额的27%、30%）等行业相比显然有较大差距。具体分析数据如下：