周建毅（左） 国信招标集团江西分公司总经理
　　王勇（右）  国信招标集团PPP中心办公室副主任

　　农业是国民经济基础产业，关系到国计民生。党中央、国务院高度重视农业发展，出台一系列支持政策。农业是PPP模式运用推广的重要领域，具有广阔的应用空间。PPP模式应用推广以来，在各个行业领域取得了显著成绩。农业领域运用推广PPP模式获得了突破性进展。财政部PPP综合信息平台数据显示，截至2016年9月末,全国PPP项目库属于农业PPP项目共有109个，项目总投资718亿元，主要分布在农产品加工与物流、农业信息化、农业产业园、农村环境治理等领域。随着国内经济社会持续发展，城市大量资金进入农业领域，农业生产要素资源正在深刻调整，农业领域应用PPP模式正面临着新的机遇，新的应用领域不断涌现，对农业发展形成越来越强的支撑作用。

　　一、PPP模式农业领域应用的机遇

　　随着国内经济社会深刻转变，PPP模式在农业中的应用面临着重大的历史机遇，主要来自包括各级政府政策支持、农业生产管理方式转变、农村社会结构调整、居民消费结构转型、先进科学技术应用等方面因素。这些因素可以归结为“四大驱动”，分别是：

　　（一）政策驱动

　　从2000年开始，党中央、国务院“一号文件”连续十一年聚焦农业，从生产体制、组织方式、土地确权、美丽乡村等角度指导农业发展，使国内农业发展获得了坚实的政策支撑，以及强有力的资源投入。同时，农业是PPP模式推广运用的重点领域，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）将农业列为支持的重点方向。

　　（二）经济驱动

　　当前，我国农业生产管理方式正在发生重大变革，尤其随着政策推动，农业生产集中化趋势日益显著，对农业应用PPP模式将会产生深刻影响。农业生产集中化产生了三个重要变化，一是生产效率提高，使农业生产者可支付能力显著提高，从而使使用者付费；二是对公共服务平台需求快速增加，尤其是一二三产联动与融合的深度蹄筋对包括科技研发、农产品加工、物流，以及道路、水电气等基础设施等的需求迅猛增加。

　　（三）社会驱动

　　社会变革在国内农村正在深入推进，对PPP模式产生重要推动作用。一方面，随着新型城镇化的深入，小城镇尤其是特色小镇大量涌现，产业集聚和城市功能增强，对市政基础设施需求增加；另一方面，国内居民消费转型，由生存型升级为享受型，对文化、旅游、教育和健康等需求快速增加，绿色农产品、农业风光、民俗文化、乡村餐饮等经济价值快速显现，多种业态基于农业孕育产生。

　　（四）科技驱动

　　科技作为第一生产力，对农业发展具有举足轻重的影响，从育种、种植、收割、加工、物流和营销等全过程。鉴于农业生产管理方式的转变，农业科技服务公共平台建设迫切需要创新，对PPP模式具有强烈的需求。物联网在农业领域的应用在发达国家已有成功经验，但在国内还需培育。农业循环经济促进了农业废弃物综合利用，延长了农业产业链，但经济规模不易形成，需要政府给予支持。

　　二、农业应用PPP模式领域探析

　　考虑到我国幅员辽阔，各地农业现状差异较大。根据国内农业发展现状，国内农业推广应用PPP模式可以关注美丽乡村、农业园（示范区）、农产品加工与物流交易、农业信息化、农业循环经济、农业观光、科技服务平台、设施农业建设、农田水利、农用地整理等领域。下面重点介绍五个领域，分别是：

　　（一）美丽乡村建设

　　美丽乡村是“美丽中国”战略的具体体现，是十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历史任务时提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等具体要求。美丽乡村规划与建设需要统筹产业、村庄、生态、文化、景观等多要素，明确农业发展重点，保护生态环境，推动文化传承，挖掘村庄特色。美丽乡村建设PPP模式应用可以重点关注乡村道路、水电气配套、环境治理、沼气工程等领域。当前国内一些地方积极探索美丽乡村建设应用PPP模式。安徽省界首市美丽乡村建设整市推进PPP项目投资 164,865万元，总占地面积900亩，建设内容包括美丽集镇整治占地150亩，包括治脏治乱、道路、给排水、排污管道、环卫、互联网、居住小区配套、集贸市场配套、文化场馆和休闲健身场地配套、绿地整治等基础设施建设及公共服务配套服务建设；64个省级中心村建设，包括道路、给排水、卫生改厕、生活污水处理、沟塘整治、绿化、亮化、公共服务设施建设。

　　（二）农产品加工、物流与交易

　　农产品加工、物流与交易是农业应用PPP模式的热点领域，是社会资本关注的重点。农产品加工、物流与交易直接决定了农产品“走出去”，是农业发展的薄弱环节。农产品加工、物流与交易应用PPP模式重点领域包括农产品加工基地、农产品交易中心（市场）、生产资料交易平台、仓储基地、博览园等。山东省曹县农产品展览交易中心PPP项目投资78400万元，采用BOT方式，占地面积180000平方米，建设内容包括曹县农产品展览交易馆、众创孵化园、电商产业园、冷链仓储中心、物流配送中心、供应链服务中心等。新疆于田县农产品深加工基地PPP项目投资63,515万元，采用BOT方式，计划实现生产能力达年加工南瓜10万吨、红薯10万吨、莲藕10万吨等。

　　（三）农业园（示范区）建设

　　农业园是国内在农业应用PPP模式的主战场。各地农业园涵盖范围比较广泛，主要包括科技园、养殖园、产业园、示范区和生态园等，覆盖领域包括粮食、花木、畜牧和水产等。内蒙古乌海市海南区养殖园区建设PPP项目投资9300万元，建设巴音陶亥镇羊路井、巴音陶亥镇渡口村、赛汗乌素村共计3490亩的集中养殖园区。江苏省无锡古庄生态农业科技园PPP项目投资120926万元，采用BOT方式，是以农业大棚观光农业为龙头，结合旅游开发，配套设施，形成集种养、加工、销售、生态休闲为一体的城郊型经济模式，并通过建设精品生态苗圃，种植生态接受性和耐受性较好、去除污染物能力较强的苗木，打造高端苗木基地，完善农林产业链。

　　（四）农业信息化

　　农业信息化是农业现代化的制高点，是国内农业先后经历了水利化、化学化（农业的工业化）、机械化等阶段的必然方向。国内农业信息化跟国际先进国家相比差距很大，具有广阔的发展空间，美国39%的小麦田已经用上了物联网，80%的农场用上了物联网。农业信息管理公共服务平台是农业信息化的基础平台，是国内农业信息化应用PPP模式的新兴领域。2016年8月，国信招标集团受江西省农业厅委托，开展江西省智慧农业建设PPP项目的全过程咨询服务工作，目前即将转入社会资本采购阶段。该项目投资21876万元，采用BOT方式，回报方式为可行性缺口补助，项目总体架构是按照“1+2+3+N”的模式进行搭建。“1”是指一个江西智慧农业云。“2”是指两个中心，一是农业应急指挥中心；二是12316综合服务中心。“3”是指三个平台，一是综合支撑服务平台，二是农产品监管追溯平台，三是农业电子商务平台。“N”是指N个专业应用系统和N个用户群体，N个专业应用系统主要是指涉及到种植、养殖、水产、农机、农技等生产、经营、指导、监督、管理、执法等各类业务软件系统；N个用户群体包含行政管理人员、监管人员、基层农技服务人员、合作组织、种养大户、普通农户、城市居民等。

　　（五）农业循环经济

　　循环经济是农业发展的重点领域，是国家政策大力支持的方向，主要包括小麦秸秆综合利用、沼气生产、林业废弃物处理、农膜处理等领域。内蒙古敖汉旗规模化生物天燃气与有机肥综合利用PPP项目投资60000万元，采用BOT方式，占地面积300亩，建设3处共8万立方米天然气工程，年消纳农作物秸秆15万吨（TS）、消纳禽畜粪便6万吨（TS）;年产生物天然气2920万立方米；年产有机肥料14.7万吨；年产液态生物二氧化碳3.65万吨。辽宁省沈阳市十万吨植物秸秆综合利用PPP项目投资20000万元，计划在辽中县投资2亿元建设年利用10万吨秸秆的绿色示范厂，该项目采用生物酶技术，利用植物秸秆提取生产植物纤维、木质素、天然气、食用菌培养基和有机肥。

　　三、政策建议

　　尽管农业运用推广PPP模式取得了可喜的进展，但与其它领域相比，无论是广度与深度还是有较大的差异，这个固然与我国农业欠账多、基础薄弱、生产效率低、人员素质不高等因素。鉴于国内农业对PPP模式应用的需求正在快速增加，有必要加强政策支持与引导，帮助进入发展快车道。

　　（一）加快形成农业应用PPP模式政策体系

　　建议相关部门尽快研究出台农业推广运用PPP模式的政策指南，指明农业应用PPP模式的重点领域和新兴领域，为社会资本关注农业提供指引，同时避免一些地方将一些产业化项目包装为基础设施和公共服务项目，利用政府付费降低企业自身投入。同时，农业主管部门可以协调发改、财政、土地、税务、金融等部门，针对农业应用PPP模式的薄弱环节出台政策，尤其考虑到农业领域使用者付费项目少、要素资源少且分布零散、产出效率等，导致农业PPP项目收益率低于其它领域，从而对社会资本吸引不足。建议有关部门规划PPP项目行业均衡分布时应加大对农业项目支持力度，给予更多的预算支持。

　　（二）建设农业应用PPP模式公共服务平台

　　当前，财政部门建立了全国PPP项目公共服务平台，为PPP项目提供政策解读、沟通交流、教育培训、项目申报信息化保障等服务，强有力地推动全国PPP模式运用推广工作。但是，必须看到农业具有自身属性，对工作服务具有更加个性化的需求，包括投融资、案例展示、商业分析、农业政策等方面。有必要围绕农业应用PPP模式，建立集政策、教育、交流、投融资、案例展示等功能于一体，为社会资本和各级政府提供深度的公共服务。

　　（三）推动PPP下基层

　　PPP下基层涵盖多个方面：一是面向基层积极推介PPP项目，尤其是“进园区、进社区、进楼宇、进公司”，促进广大社会资本认识和接受农业PPP项目；二是做好PPP项目执行过程的项目宣传工作，使项目的各个利益相关者能够正确认识项目，避免因为错误认知导致的项目执行风险，这项工作应作为PPP合同的重要内容；三是加大对基层政府的培训力度，促使基层政府各涉农相关部门认识PPP模式，积极参与到农业PPP项目发起，提升农业PPP项目规模与广度。鉴于此，有必要实施PPP模式下乡村，应鼓励有社会责任感的PPP咨询企业，开展PPP公益服务，通过公开课、一对一辅导、项目案例讲解、书籍与视频资料赠送等形式，提高社会资本、PPP项目利益相关方、基层政府涉农人员的积极性，从而增强对PPP模式的运用能力。

　　（四）创新政府投入支持方式

　　国家高度重视农业，在农业领域出台大量的补贴政策，包括种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、农机报废更新补贴、新型农业经营主体倾斜、小麦和水稻收购价等。这些政策对稳定和提高粮食生产、提高农民收入产生重大作用。必须看到，这种补贴方式难以为继，财政压力巨大、国内外粮价倒挂，农业生产效率提升难度增大。制约农业发展的环节由前台（生产要素）向后台（农业基础设施和公共服务）拓展的趋势，甚至后台的制约日益显著。鉴于这种趋势，有必要将财政补贴的中心逐步转移到后台环节，建议中央财政采用转移支付的形式，加大用于农业PPP项目的财政预算，提高各级政府对农业PPP项目的支持力度。

　　来源：财政部PPP中心