丁伯康 中国现代集团研究院院长
　　李鑫 中国现代集团研究院高级研究员
　　郝中中 中国现代集团研究院高级研究员

　　随着我国人口老龄化的加速，老年人养老服务的需求急剧增长，养老问题也日益成为影响国计民生的重大战略问题。据统计，目前我国有60周岁以上老年人口2.22亿，占全国总人口的16.1%；65周岁以上老年人口1.43亿人，占全国总人口的10.5%，已远远超过国际公认的老年化社会标准。截至2015年底，全国养老床位数达到669.8万张，每千名老人拥有床位数达到了30.2张。“十二五”期间虽然与过去相比呈现出历史最好状况（相比“十一五”末而言增长了70.2％），但是与发达国家每千位老人50张至70张床位的水平相比，差距还是相当大的。究其原因，还是我国养老设施的建设投资严重不足，养老服务的提供存在巨大缺口，这些因素严重制约了我国养老事业的健康发展。

　　一、养老产业的发展存在巨大的资金需求

　　随着老年人口迅速增长，养老问题日益严重。我国政府为了解决养老问题，出台了一系列的养老服务政策，基本确立了“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。但是，由于我国长期以来的计划生育政策，导致“4+2+1”的家庭模式日益增多，家庭式的养老模式受到极大考验。在社区养老模式还未普及的情况下，养老机构的补充作用尤为重要。新中国成立以来，受益于我国经济持续快速的增长，养老机构的数量和规模也在不断扩大。但是，由于我国老年人口增加速度远远超过养老机构的增长速度，导致我国的养老机构的建设始终不能满足日益增加的老年人的养老需求，而且养老服务的质量也亟待提高。因此，探索又好、又快发展养老机构的新模式和新机制，破解我国养老产业持续、健康发展的难题，已成为各级政府迫切需要面对的和解决的问题。

　　据权威部门介绍，目前中国作为一个老年人口过亿的国家，每年老年人口正以3%以上的速度，持续快速增长。预计到2020年，我国老年人口将达到2.43亿人，约占全国总人口的18%。根据国家民政部公布的和国家发改委印发的《民政事业发展第十三个五年规划》，指出到2020年，全国每千名老年人口将拥有养老床位数达到 35-40 张。也就是说，到2020年，我国养老床位总数要达到850.5万张—972万张，与“十二五”相比最多增长达30%。据此估算的初步投资资金需求，约为4000到6000亿元，年度平均投资需求为800—1200亿元。如此巨大的资金缺口，已成为养老产业发展规划还能不能最终实现的根本问题。

　　二、PPP模式在养老产业具有广泛的运用前景

　　为有效解决养老项目资金来源问题，国家发出了一系列支持性的文件，包括扩大政府和社会资本合作模式在养老产业领域的运用。2016年6月，财政部会同教育部、科技部、民政部、人力资源社会保障部等20家行业部委联合发布《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。目的就是引导和鼓励社会力量、社会资本投入养老领域，拓宽建设资金来源，把政府的政策导向和民间资本的管理运营优势结合，提高养老设施和养老服务的供给质量，满足老年人多样化的养老需求。并最终确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11708亿元。其中养老产业领域纳入第三批PPP示范项目的有，江苏省无锡市宜兴丁山养护院项目、山东省烟台市蓬莱智慧健康养老服务PPP项目、湖北省襄阳市本级湖北省襄阳市道安老年公寓项目、陕西省铜川市本级铜川市老年服务中心项目等25个PPP养老项目，计划总投资金额为1954286万元。通过上述数据可以发现，入选第三批示范项目的养老项目个数仅占入选PPP项目总数的5%都不到，入选养老项目的总投资额占入选全部示范项目投资额的1.7%不到。与平均年度资金投入需求的800亿元相比，都相聚深远。因此，加大推广和运用PPP模式，进行养老设施和养老服务的投资，不仅迫在眉睫，同时对促进我国的养老服务产业发展，也具有很大的操作空间和广阔的运用前景。

　　三、 PPP模式在养老产业运用的特点及问题分析

　　（一）PPP 模式应用于养老产业的特点

　　1、调研论证、识别筛选、物有所值和财政承受能力的特点

　　PPP模式应用于养老服务业的过程，关键是要将人的因素放在首位，客观分析项目所在地的人文和经济的相关情况，进行调研论证和识别筛选。例如人文情况，应客观仔细调查当地人口老龄化情况、当地资源文化禀赋的条件。而经济情况，应做好当地政策、产业导向、投资前景、购买力因素等的分析。物有所值的评价，则应将传统的政府采购模式与PPP模式进行详细对比和分析，并会同财务、金融、法律、工程等方面的专家，根据相关法律法规、财政部和发改委的文件精神等，再对项目的可行性研究报告、产出说明和实施预案等情况进行认真审核基础上，再对PPP项目本身进行定量和定性分析，并以定性分析为主的方式进行判断。

　　PPP模式应用于养老产业还需要注重增加养老服务供给、提升养老服务质量、提高运营管理效率等方面进行定性评价。财政承受能力的评估，正如在物有所值的评价里面所说的，组织各方面的专家，对项目进行财政承受能力论证过程中，各参评人员对项目实施预案和可行性方案进行科学审核。而审核的内容至少包括：养老项目服务、营利、回报、清偿等方面，科学识别政府的支出责任和付费类型，才能得出财政承受能力的最后结论。

　　2、项目的风险管理特点

　　养老项目的风险管理，主要来自于：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力性风险等。政府层面来说，相关风险包括：行政干预、政策变动和领导换届等。市场层面来说，相关风险包括：市场供求的变化、合作违约和成本变动等。来自项目层面的风险包括：养老模式的改变。不可抗力的风险，如自然灾害等。按照PPP风险分级优化、收益对等和可控的管理原则，在进行养老项目采用PPP模式的风险规避和管理的时候，一般采取在项目的设计、建造、运营和维护的商业风险由社会资本负担，政策和需求风险由政府负责，不可抗力风险由于政府和社会资本共同负担的方式，实现责任的划分和风险的分配。

　　3、养老项目可以借助PPP模式来提升建设的供给质量和效应

　　养老项目采用PPP模式，可以使社会资本参与到整个项目的规划、融资和建设、管理全过程，也可以大大提高其项目的建设和运营效率，降低投资风险。政府和社会资本以特许经营协议为基础，进行全面合作，并对项目合作的全周期负责。PPP模式的应用，使得社会资本的投资风险降低，并且还可以吸引社会资本的科学管理方法和先进技术到项目中来，并对项目建设和运营进行有效的监控，较好保证政府与社会资本两方的利益。这一系列的有利结合，对于缩短养老项目的建设周期，降低项目的建设和运营成本，甚至避免项目的资源浪费，都有一定的积极意义。

　　（二）PPP模式在养老产业运用问题分析

　　1、关键性衡量指标缺乏，监管难度大

　　养老项目主要以软性服务为主，硬性的衡量指标缺乏，特别在养老服务提供过程中的监管，有些无能为力。一般基础设施项目，对于项目设施的建设和运营都可以依据行业通用的衡量标准，制定一套硬性指标，如污水厂的排污能力，日处理量的标准，高速公路的运输能力，汽车流量等，这不紧有利于政府对项目运作的监管，也有利于对项目运营的绩效，绩效监测。而养老项目则不尽然，主要是依据老人的个体健康状况，进行一定标准的衡量和制定相关的服务准则。但是现状是，养老服务提供的标准衡量，偏向于硬件设施，而软件配套设施特别是服务本身，往往也有违复杂而多有忽略。这也导致政府在日后对养老PPP项目的监管过程中，很难建立起一套完善的评价体系和规范标准，来保障养老服务提供的质量，也对PPP模式在养老项目中的运用造成一定障碍。

　　2、项目发起和收费机制不同，加大推进难度

　　正常情况下，城市的规划过程，道路、桥梁、水厂、垃圾处理厂等基础设施的投资、区位、标准和数量及建设时间等条件，都会依据该城市的经济、人口、地理条件和公众需求确定，政府也可综合这些情况来发起PPP项目。而对于养老PPP项目来说，各个城市随着城镇化发展、人口流动和旧城改造等，城市格局和人口居住不断变化，过程中会自然产生需求和需求的变化，而这些需求和变化只集中在一部分老年人身上，就显得微不足道。往往政府应对这些方面的变化，也会缺乏应对措施。因此，当前养老PPP项目，也通常是由社会投资人根据市场需求而发起，政府通常采取后置审批的管理方式。也正是由于这样政府很难像其他的基础设施情况，对养老项目进行一个全面而透彻的分析了解和规划，因此政府在养老PPP项目的推进上，自然显得相对谨慎。

　　3、养老项目收费机制比较复杂，价格弹性大

　　很多的基础设施项目，如污水厂、公路收费、水厂等，通常会有一个明确的价格标准和弹性价格机制；而养老项目则截然不同，在一个养老机构中，收费的调整力度，会随着服务类型和等级不同，同时又可以采取月付制、年费制或会员制等不同的收费方式运作。这些不同的收费标准和方式，极大的影响了社会资本的投资回报预期和周期，从而进一步影响投资人的投资意愿。因此，很多的养老服务项目在设计初期就需要设计不同的收费标准和收费方式，及其可能带来的影响，这也无形中加大了养老产业的PPP项目，在融资结构设计和项目落地的难度。

　　四、下步建议

　　（一）建立科学的质量评估体系，推动养老机构规范化管理

　　一套科学合理而可操作性强的监管体系，既可以在养老机构在提供养老服务过程中提供相关参考标准，也可以为养老机构在交收验证过程中，提供统一的估计标准和运行标准，逐步规范养老机构的规范发展，淘汰不符合要求的养老机构。故质量评估体系应包括对老年人提供服务的质量评估，也应包括PPP合同中规定的责任方完成情况的评估。此外，在质量评估体系中也应包括不同身体状况和不同层次情况老年人的不同需求进行分类发展，并结合社区养老，提升相应的服务质量，打造养老产业的PPP模式的品牌化和产业化发展道路。

　　（二）根据养老服务项目特点，搭建利益共享和风险分配机制

　　为了达到社会效益和经济效益的平衡与可持续发展，PPP模式应用于养老服务业涉及到诸多利益主体。政府希望减轻自身的财政压力，利用社会资本进行基础设施和养老服务业的发展，而社会资本则更加关注政策风险与收益保障。所以如何平衡双方的利益，利用自身优势更好的分担风险成为PPP模式应用于养老服务业能够成功运营的关键所在。尤其是在最初的探索阶段，合理而又规范的谈判合作程序，对于加强项目的风险管理，建立合理的利益共享和风险分配机制，有着极大助力作用。

　　（三）选择适当社会资本方，参与养老服务项目

　　PPP模式是政府与社会资本合作参与政府类项目建设的统称，它涉及到特许经营、政府购买、股权合作等各种方式。根据新建、扩建、建成的项目及政府资金投入状况等，来选择不同的和社会资本合作模式，进行养老项目的建设和运营。如PPP模式涉及到BOT、TOT、BOO等不同方式的操作，而不同的建设运营方式，也都有不同的特点，我们可以根据不同养老项目的特点，进行个性化的PPP实施方案设计，择优选择社会资本方进行合作，以满足不同类型的老年服务需求，更好的推进我国养老事业的长期、健康发展。

　　来源：财政部PPP中心