吴卫星 对外经济贸易大学金融学院

　　“一带一路”自提出以来一直受到党中央高度重视，习近平总书记在国际国内重要讲话中多次倡议建设“一带一路”，2015年中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》更是将“一带一路”提升到历史的高度。从地域上看，“一带一路”从东向西覆盖了包括东南亚、南亚、中亚、西亚、俄罗斯、地中海、欧洲等地区和国家，地域辽阔。涵盖了全世界六成的人口与接近世界三分之一的GDP。这也意味着“一带一路”的成功实施将为世界的经济增长与人民福利的提高做出巨大贡献。政治文化上看，“一带一路”包含了各类宗教与政治团体，各个地方风土人情各有特色，总体呈现多元化与差异化。各个国家的经济发展水平不一，部分地区基础设施建设仍处于较落后阶段。

　　“一带一路”建设是一个庞大、艰巨且复杂的工程，其中重要环节之一就是基础设施建设。基础设施不仅可以为沿线国家大来大量的投资与就业，并且为贸易的顺畅、运输成本的降低提供有力保障。据亚洲开发银行估算，“一带一路”基础建设的资金投入缺口将达8万亿美元，这意味着在政府出资、开发性金融融资的基础上仍有很大一部分资金需求得不到满足。综合来看，传统的设施建设模式亟待创新，政府和社会资本合作模式（即PPP模式）被认为是一种重要的解决方案。

　　一、“一带一路”为什么需要运用PPP模式

　　“一带一路”的目标是促进沿线国家共同发展和共同繁荣，各个领域的投资和建设都需要政府和社会资本多方的协同配合。“一带一路”很多项目具有建设周期长、合作细节多、技术要求高、资金投入大等特点。同时，“一带一路”的建设主体不是单一的某个国家而是多国，不是单一的政府项目而是涉及到经济、生态、民生等各个领域，因此“一带一路”的建设不仅需要多个国家的合作更需要多个国家社会资本的合作。现阶段社会资本跨国流动越来越广泛和深入，但“一带一路”沿线各国的发展程度不一，国别风险大量存在，单一主体的投融资设计可能导致风险较大。政府和社会资本合作的方式有可能更好的完成项目。

　　PPP模式不仅可以很大程度上解决资金缺口的问题，更能减轻政府的负担。从资金需求方面，“一带一路”的建设需要大量资金投入，而部分沿线国家发展较缓慢、资金较匮乏，不断增长的社会基础设施建设需求和政府入不敷出的财政收入使得经济发展捉襟见肘。PPP模式通过与社会资本合作，减轻了政府在“一带一路”建设过程中对一国政府财政收入的依赖。“一带一路”各国的共同努力以及社会资本的参与可为沿线国家带来切实的效益，带动各国经济发展形成良性循环，从而达到以建设促发展，以发展带动建设的目的。

　　从实践方面看，国内外在采用PPP模式项目方面已有很多成功案例，拥有比较丰富的经验，具体做法与规范也渐趋成熟。目前我国也有相当一部分企业入资国外项目，取得了一定的成果。“一带一路”涉及方面比较广，需要建设的项目比较多，筛选有价值的项目成为建设中一个大的课题，引入社会资本能够很好的选择比较好的项目，促成资本运作形成良性循环。各国及各国社会资本的参与有利于形成利益共同体，在项目建设中可以促进形成一致的发展目标进而减少分歧。“一带一路”建设是长期的过程，合理使用PPP模式，并在PPP项目的具体方案上实行合作创新，在建设过程中不断优化这一合作模式，能够为后期持续发展提供更多的动力。

　　从参与的私有部门方面分析，参与各国的社会资本也在信息、技术等方面会带来各自的优势，我国目前经济发展到新阶段，形成了一些独具特色的优势产能，能够为一带一路国家带来知识和技术增加值。当然，知识产权的保护也是“一带一路”战略中值得考虑的重要话题。作为国家战略，“一带一路”建设的很多项目是基础设施，对产能需求更大，这对各国投资者而言尽管有一定风险但也具有很大的吸引力。能够参与到PPP项目中的社会资本一般具有雄厚的资金实力与技术实力，本身具有较高的信用，在处理风险管理与资金融通方面也更专业。通过引进社会资本可以充分利用社会资金，更多的由市场竞争机制来发挥市场配置资源的作用，进一步提升相关项目的建设效率以及资金利用效率。

　　二、如何发挥PPP模式在“一带一路”中的优势

　　首先，“一带一路”建设项目的推进还是要遵循在商言商的原则，寻求在商业发展方面的互利共赢，在一定阶段各国政府可以考虑给予政策优惠，充分调动社会资本的积极性，为项目建设积极开路。PPP模式不应在“一带一路”中简单看作为政府提供融资渠道的补充，它更像是一次机制的变革，思路的转换，政府与私营机构关系的重构。让社会资本参与到其中来，通过“共商、共建、共享”最终达到共赢。“一带一路”尚处于开端阶段，很多项目的盈利性还未显现，此时更需要政府的政策优惠。政府可以提供一定的信誉支撑，通过与社会资本达成长期合作关系，从而形成比较优势的相互结合。坦白的讲，政府想要通过PPP项目达到减负降风险目的的同时也要为私营机构的收益做长期考虑。

　　“一带一路”应为PPP项目铺设全方位金融“管道”。对于我国而言，“一带一路”是人民币走出去的重要契机，在大量设施建设中资金的投入与运作需要银政合作、银企合作、政企合作，因此政府开放、企业走出去、金融走出去是带动人民币走出去的重要方面。在政府资金约束的情况下银行与政策性金融机构的支持非常重要，专业化的金融服务有利于项目的建设与运营。在走出去的过程中企业可能在他国很难取得合适的融资或风险管理工具，因此需要配备多元化的金融便利，加快布局海外金融网络。社会资本具有强烈动机进行模式创新、金融创新、科技创新，一方面提高自身竞争实力，另一方面降低运作成本，提高风险把控。而良好的金融支持则是完成这些创新的重要保障。另外，可以考虑在PPP模式的基础上打造供应链金融，为各类企业走出去打造一条龙的专业化服务。

　　“一带一路”PPP建设项目中应给予社会资本更多管理权。PPP模式中政府只起到有限作用因此不应管的过宽。社会资本往往对地区性建设有更多的灵活性，有较多的信息优势与资源优势，更多的了解民众意愿与偏好，对项目效益有着自身商业利益的考量。私营机构对成本控制与流程管理有较高的要求，政府过多的干预可能导致效率的降低，带来不必要的摩擦。

　　在多国政府合作时，应该推进和健全PPP相关法律，建立长效机制和国际间互信，促进优良商业环境的建设。对招标、资金运用、运营收益等各方面政府与社会资本之间应该达成协议，最好对具体模式有较为详细的规定。健全PPP相关法律有助于各国政府和社会资本建立长期稳定的契约关系，权责明确对于提高服务质量和运营效率有很大帮助。

　　三、防范PPP模式中的风险

　　首先，PPP项目存在政治风险。有可能沿线国家会政局动荡，不是所有的国家都是政治清明，有些国家政治不够稳定、经济不发达，其国内的文化和宗教也有不同。而且沿线国家可能会存在一定程度的矛盾，国别立场有时会影响项目的建设。例如2014年11月4日，中国铁建率领的国际联合体中标了墨西哥城到克雷塔罗的210公里的高铁项目，但是在11月7日，由墨西哥总统宣布撤销投标结果。墨西哥国内反对党以“其他有竞标意向的公司没有充足时间准备为由”指责政府，墨西哥政府为“避免有关合法性和透明度的任何争议”，撤销招标结果。我国政府相关部门认为中方企业始终遵守墨西哥政府公开招标程序和要求，却被突然撤销，有失公平。沿线国家的政策的突发性变化导致一国政策的连续性和稳定性缺乏，这可能进一步影响政企双方合作的可持续性。

　　第二，政府过度参与导致的PPP项目风险。这里的政府过度参与指的是项目的运营管理参与过多或者有过多的政治诉求。若东道国政府部门既有一定的政治诉求，又未脱离具体事务，既当项目参与者同时又监管项目，承担的责任出现错位。不仅如此，政府的过度参与使得PPP项目可能存在低效率风险、违背公益性风险和收益风险等。各国政府应该协同，形成公平公正的微观市场机制，减少对微观经济的直接管制以及对垄断企业的隐性补贴。尽可能减少政府对市场的替代，避免资源配置不合理和项目建设效率低下。

　　“一带一路”项目涉及很多沿线国家，风险会比较多且比较复杂。识别风险并能巧妙的规避，营造安全的投资环境，能极大的调动参与企业的积极性。推动企业“走出去”，规避措施包括以下几个方面：

　　构建协同治理的监督机制。在协同治理和监督方面我们需要大量的人才，我们需要引入各个方面的专家，并在国内和国外和相关机构合作培养这方面的人才。在PPP项目的方面，需要大批专家对PPP项目的特性和潜在的风险有深入了解，能帮助高效的运转机构。在建设过程中，中方企业应该明确自己的定位，各个建设项目要在考虑社会责任的基础上充分考虑商业利益，适当甄别沿线国家政府导向，应将资本投入到有商业利益同时有利于各国经济和民生方面的项目。同时，我们建议公民参与，积极实现信息公开，让公众监督政府政策是否符合社会公众利益，对政府的政策、行为给予批评、监督和反馈。我国要对本国PPP项目建设和管理的模式的优秀经验适时进行总结，将其推广到沿线各国，以此提高项目投资决策能力和过程管理能力。以上监督实施应做到事前防范风险，事中保障工程质量，事后追踪服务效果。

　　应积极帮助项目参与各方建立风险规避体系。项目具有很多阶段，各个阶段存在着不同的风险，这些风险相互影响。在风险管理方面应该从宏观出发，统筹管理。在项目开始前进行充分的可行性调研，重点考察投资环境，包括东道国家的社会风俗、历史文化、法律环境、政府对外资的态度和相关支持政策，以及当地的基础设施水平等，充分考量潜在的短期风险和长期风险。在国家层面最好能做相应的顶层设计，能具体指导中国企业走出去的一系列基础制度要建立起来。在项目运行中进行风险管理要根据PPP项目的风险特性建立适应的PPP项目风险管理流程，包括风险识别、评估、监控和控制体系，应充分考虑风险前后关联，建立专业化、多层次、多角度、多元化的管理体系，统筹全局看风险。

　　来源：财政部PPP中心