陈伟波（左） 国寿投资控股有限公司 养老养生投资部 总经理
　　雷丹贝（右） 国寿投资控股有限公司 养老养生投资部 投资经理

　　一、背景与趋势：政府和社会资本在养老产业发展中的转型定位

　　随着我国老龄化社会的到来和不断提速的发展趋势，传统政府主导的福利型养老服务体系逐渐力不从心，市场需求剧增与产品供给不足之间的矛盾日益凸显。在产业发展和市场供给方面，政府职责与社会力量各自应当如何定位，成为影响养老服务业发展的关键因素。2013年被业内称为养老产业发展元年，概因当年首次以国务院的政策高度发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称“意见”），明确提出转变政府职能，政府坚持保障基本，同时创新机制体制，加大政策支持和引导，逐步使社会力量成为发展养老服务业主体的基本思路。意见颁布后的近三年时间里，国务院有关部门出台了30多个配套文件，各地方政府纷纷制订本地区的实施办法乃至专项地方性法规。在政策的影响和带动下，政府和社会力量不断加大对养老服务业的投入力度，据统计2015年末全国养老床位数达到669.8万张，每千名老人拥有床位数达到30.3张，即使考虑到老年人口每年总量增速，距离意见提出的2020年每千名老人35-40张养老床位的目标已相差不大。但是在养老机构和床位数快速增长的背景下，根据中国老龄科学研究中心“十二城养老机构调查”的数据显示，养老机构床位空置率高达48%，仅有19.4%的被访机构有利润盈余，32.4%的机构亏损，48.1%的机构基本持平。

　　养老机构运营情况不佳和床位空置率高企，反应出当前我国养老服务业发展的两大痛点：支付能力不足与服务能力短板。一方面老年人口的绝对数量和潜在需求庞大，但目前受制于实际支付能力有限导致有效需求不足。另一方面在产业发展初期偏重机构、床位等硬件方面建设，服务能力跟不上硬件发展，在老年人刚性需求的的医疗资源、护理服务等方面可及性较差。2015年，十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出支持民间资本采取股份制、股份合作制、PPP（政府和社会资本合作）等模式建设或发展养老机构；探索采取建立产业基金、PPP模式等方式，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入，以及完善投融资政策，推进医养融合发展等政策。2016年习近平总书记在5.27讲话中，强调要着力发展养老服务业和老龄产业，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。6月，民政部、发改委《民政事业发展第十三个五年规划》正式发布，重申公办养老机构保障基本的托底作用以及扩大“公建民营”试点等社会化运作方式；在创新养老服务投融资机制方面，提出逐步拓展政府购买养老服务的领域和范围，大力推广政府和社会资本合作，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力。10月，中央深改组审议通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，提出要紧紧围绕老年群体多层次、多样化的服务需求，降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，提升居家社区和农村养老服务水平，推进养老服务业制度、标准、设施、人才队伍建设，繁荣养老市场，提升服务质量，让广大老年人享受优质养老服务。这一意见被视为推进养老服务业发展的又一个标志性和纲领性文件。

　　相关政策文件中频频提及的养老服务产业中探索和推广PPP模式的应用，多从创新投融资模式的角度考量其功用。事实上PPP不仅是一种政府融资模式，更是能够有效提高供给效率和质量的公共产品供给方式。PPP模式在我国基础设施领域已有广泛的实践基础，在养老、医疗等公共服务领域尚属新型模式有待创新与发展。目前，我国养老产业发展已进入起步阶段，经过三年多时间的投资热潮以及摸索尝试，涌现出保险机构、房地产商、传统服务型企业、互联网企业以及产业资本等多元化市场主体，市场发展趋向于细分化。社会资本的发展与壮大为PPP模式应用于养老公共服务领域提供了前提和基础， 政府和社会资本合作如何通过创新运作模式和交易架构，实现“收益共享，风险分担”，成为影响养老PPP项目落地和推进的关键因素。

　　二、运作与定位：养老PPP项目模式分析

　　（一）项目统计

　　根据财政部全国PPP项目信息平台统计，截至2016年9月底，入库项目共计10471个，项目金额总计逾12.78万亿，其中养老PPP项目共264个，项目金额总计逾1600亿元，数量占比约2.5%，金额占比约1.2%。从运作阶段看，多数养老PPP项目处于识别和准备阶段，进入采购阶段的有22个，进入执行阶段的有26个，没有项目能够进入移交阶段，项目落地率不高。

　　在运作机制方面，超过2/3以上的项目采取了BOT和 BOO模式。这两种模式主要适用于新建项目，对社会资本方的建设能力和融资能力要求较高。其中BOO模式由于建成后资产所有权归SPV持有并管理运营，因此项目多为综合业态，除养老外，还包含医疗、康复、休闲、旅游等其他业态。采取TOT（移交—运营—移交）、O&M（运营与维护）等其他模式的多为公建民营项目，对已建成养老设施或存量资产加以改造或委托运营维护。

　　在回报机制方面，超过2/3以上的项目采取使用者付费模式，采取政府付费模式的项目不足10个，主要为公办福利性质的养老项目；其余项目多采取使用者付费与政府可行性缺口补助相结合的回报模式，但是在补贴方式、补贴模式、定价方式方面差异较大，需要在项目推进过程中由政府与社会资本参与方进一步商定。

　　（二）模式分析

　　基础设施领域经过多年实践，发展出BOT、BOO、TOT等几类成熟的PPP合作模式，其核心在于特许经营权的授予，即在约定期限、约定范围内具有一定垄断性质或者刚性需求的经营性权利，社会资本通过专业运营收回投资成本并获得合理回报。在养老公共服务产品领域，简单套用特许经营权的运作模式并不能完全适应养老PPP项目的运行特点：一方面养老PPP项目虽然具有一定的经营性，可以通过向使用者收取费用以及政府在财税等方面优惠政策支持来实现一定的经营性收入，但是项目的公共产品属性和公益性特点决定了其服务对象优先聚焦于需要政府福利保障的低收入或特殊困难老年人群体，部分采取市场化运作的养老床位和服务则受到现阶段老年人支付能力和支付意愿的制约，产品定价和收入水平较低，项目自身运营收入很难覆盖投资成本，保障合理收益；另一方面与基础设施项目相比较，养老项目具有业态多样化的特点，国家政策从大类分为居家、社区和机构养老，社区养老可包括日间照料中心、托老所、老年活动站等，养老机构包括老人院、老年福利院、老年医院等分类，市场化细分又可分为活力、独立、协助、护理以及CCRC等产品和服务业态，不同业态在硬件设施、服务标准、护理级别、收费机制等方面差别很大，无法像高速公路、轨道交通、水电燃气供应等基础设施项目制定相对明确的价格标准和调价方式，政府和社会资本合作时在养老项目架构搭建、条件设计以及监管标准等方面难度较大。

　　实践中，养老PPP项目的运作模式设计往往采取财政补贴或增补收益等方式，以吸引社会资本的参与：一是通过可行性缺口补贴弥补收益不足。政府常用的补贴方式为股本投入，通过部分股权出资，承担养老项目建设、运营的部分成本，同时可对项目融资起到增信的作用；除此之外，项目运营期间补贴可以通过直接补贴和购买服务、床位使用保底量补贴等形式实现；二是推行医养结合模式拓展产业链条。国家政策层面对于医养结合模式的大力推广和鼓励，为养老PPP项目增加了新的服务领域和盈利亮点，在PPP项目库中医养结合型养老项目有逐渐增加的趋势。实践中，医养结合项目落地依然需要相对复杂的架构设计，以满足医疗和养老两类特许经营资格的获得，而且对社会资本方的运营能力提出了更高要求；三是授权提供配套服务，在供应链条增补收益。与医养结合模式相类似，一些养老PPP项目授权社会资本在养老项目的供应链环节进行商业运营，如老年餐饮、老年用品、健康管理、物业管理、超市、后勤等，以弥补养老运营收益的不足。此外，从项目库统计情况看，很大比例的养老PPP项目采取了综合开发模式，项目中除公益性养老模块之外，还包含了商业养老运营模块、房地产开发模块或者相关产业开发模块，通过综合性开发以增补开发收益。

　　（三）定位思考

　　我国在养老服务领域推广PPP模式的核心宗旨，在于通过市场化的融资方式减轻财政负担，增加养老服务类公共产品的供给数量和质量。在入库的养老PPP项目中，90%以上是由政府发起，根据我国相关政策规定，由政府投资兴办的养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求；由社会资本投资举办或社会资本与政府合作举办的民营非营利性养老机构企业，政府提供相应的建设及运营补贴，同时可对其财务收支状况、收费项目和调价频次等进行必要监督。政府通过合同管理、价格管理、收住对象托底管理等方式加强对养老机构的监管，旨在强化公私合作养老机构的公益性质，保证其始终以公益为发展目标。

　　对于社会资本而言，其关注焦点在于项目的投资回报，如果没有一定空间的经济效益驱动，社会资本就不会有积极性去投资于养老服务项目，项目落地和持续实施就会大打折扣。如果地方政府仍然偏重于PPP模式的融资功能，将养老PPP项目的重心放在养老设施的建设方面，热衷于上马大规模项目以获取养老床位数的激增，忽视专业化运营管理的重要性，可能导致部分项目偏离养老公共服务的初衷；政府对包含商业运营业态的PPP项目提供补助和支持，可能对市场化运营的养老机构造成不公平竞争，产生挤出效应；为吸引社会资本而采取的综合开发等增补收益模式，也有可能发展成为养老项目包装下的地产开发。

　　三、政策与实践：保险资金参与养老PPP投资的路径探索

　　（一）保险资金投资养老产业的实践

　　一直以来，保险行业的政策与实践都走在养老产业投资的前端，保险资金逐渐成为养老产业发展的重要推动力。2010年保监会《保险资金运用管理暂行办法》（保监会令2014年第3号）以及股权和不动产投资管理暂行办法相继颁布，保险资金可以通过股权直接投资、不动产投资等形式投资于养老企业股权和养老不动产资产。2013年《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》（保监发〔2012〕59号），明确了保险资金可以通过股权投资基金、不动产金融产品等间接方式投资养老企业股权和不动产的路径。2014年国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）明确提出支持符合条件的保险机构投资养老服务产业，促进保险服务业与养老服务业融合发展。中国人寿、泰康人寿、合众人寿、太平保险、太平洋保险等一批具有行业号召力和强大资金实力的保险机构纷纷响应政策导向，投资养老社区和养老服务产业，探索投资、运营以及保险服务与养老服务融合的创新模式。经过五年多的发展，投资模式逐步优化，项目经验逐渐成熟，一批险资主导的养老社区和养老服务项目陆续推向市场。

　　保险资金参与养老产业投资的驱动要素，主要是资产配置和产业链延伸两大维度。从资产配置维度考量，美国、欧洲、日本等国家在社会老龄化进程中，通过聚焦二战后“婴儿潮”一代进入老龄阶段后产生的巨大市场需求，发展形成了具有完整产业链和成熟商业模式的养老产业形态，市场需求刚性、长期持有运营、收益均衡稳定等特点与保险资金具有天然的契合点和良好的匹配性。中国的主力“婴儿潮”（1962年-1973年）一代将于2017年前后逐渐进入老龄阶段，届时养老需求预计将呈现爆发式增长，当前正是养老产业投资的战略窗口期。在产业链延伸方面，保险的三大功能之一即社会管理功能，保险机构和保险机制在创新公共服务的提供和管理方面发挥着重要作用。通过投资建设养老社区，形成养老服务能力，树立市场品牌形象，有利于将产业链条从保险服务延伸到老年人全生命周期的养老服务产业，打造集商业保险、社区居住、养老服务于一体的闭环式的服务体系。

　　目前在实践中，项目层面保险资金主要采取直接投资持有和自营模式，在建设、运营等养老产业链条关键环节通过与专业运营管理机构合作的方式。在项目资产选择上，重点考量资产权限清晰，区位环境优越，区域市场需求强劲，政策环境良好等要素。在运营方面，探索通过保险金融产品与养老服务产品对接，保险高端客户导入等模式，实现保险服务与养老社区服务的融合发展。

　　（二）保险资金参与PPP投资的路径

　　通常认为，保险资金具有资金量大、供应稳定、投资期限长、追求长期稳定回报等特性，与基础设施类项目投资规模大、建设周期长、收益相对稳定的特点高度匹配，保险资金在基础设施项目投资领域已经积累了一定经验。自2014年底国务院发布43号文，并在基础设施和公共服务领域推行PPP模式以来，基础设施投融资模式已经发生重大变革。2016年7月，保监会修订并颁布了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》（保监会令2016年第2号），明确规定险资可以通过投资计划间接投资基础设施类PPP项目，并在可投项目标的、项目增信等方面进一步放宽了投资条件。

　　与基础设施类PPP项目相较，当前保险资金参与公共服务领域PPP项目投资则缺乏明确的政策路径和实践案例。参照上述办法及基础设施领域投资实践可以总结出险资参与PPP投资的几个特点：一是通过“投资计划”进行间接投资。“投资计划”是保险投资创新的金融工具，即指各方当事人以合同形式约定各自权利义务关系，确定投资份额、金额、币种、期限或者投资退出方式、资金用途、收益支付和受益凭证转让等内容的金融工具。根据保监会相关规定，“投资计划”的基本形式包括债权投资计划（基础设施）、不动产投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等；二是以财务性投资为主，不参与PPP项目的建设运营。传统的基础设施债权投资计划注重以担保为核心的项目增信安排，新的管理办法放宽了项目增信方面的强制性要求，同时提出了PPP项目应当具备收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排等三项条件；三是保险资金可以通过PPP引导基金、城市发展基金等工具间接参与PPP投资。2016年9月，财政部联合建设银行、中国人寿等十大机构，共同发起设立1800亿规模的中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，该基金将为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目的发展提供保障，提高项目融资的可获得性。此外，保险资金与地方政府合作的城市发展基金等投资工具，其投向往往包含部分本地区的PPP项目。

　　（三）探索设立养老产业PPP投资引导基金的创新路径

　　保险机构参与养老PPP投资具有其独特优势：一方面作为金融资本，可以为养老PPP项目提供长期稳定的财务性融资；另一方面作为专业社会资本方，保险机构在养老项目和养老服务业的投资、建设、运营等方面已经积累了大量的实践经验和产业资源，形成了专业的服务能力和管理团队。借力中央PPP引导基金的创新模式，结合保险资金PPP领域投资的政策要求和惯常路径，探索由财政资金与保险资金共同发起设立养老产业PPP引导基金。在基金投资运作方面，一是发挥财政与保险资金的规模优势和久期优势，投资支持一批具有示范效应的养老PPP项目；二是发挥保险机构在养老服务领域的专业优势，主动识别、引导和培育相关养老PPP项目采取即能够坚持公益性目的、又符合养老服务运营规律的运作机制和管理体系；三是借鉴欧美等国家在养老服务领域开展政企合作的成熟经验，探索养老PPP项目“重资产持有+轻资产运营”的模式，为资产证券化融资和项目的可持续发展探索路径。此外，保险机构还可以充分发挥保险的经济补偿功能与社会管理功能，积极参与医养结合模式的创新以及我国长期护理保险体系的建设，探索发展出适合我国国情的运作模式与科学体系。

　　来源：财政部PPP中心