杨根东  江苏省建信招投标有限公司 副总经理，PPP事业部负责人

　　前言：
　　目前，我国旅游行业规模化、产业化层次较低，居民旅游需求增长而旅游产品供给不足；旅游业标准化、规范化水平较低，旅游市场秩序混乱；政府政策规划不到位，基础设施建设缺乏科学性，监管机制不健全。

　　国务院总理李克强2015年7月28日主持召开国务院常务会议：鼓励采取PPP模式投资建设旅游项目，确定促进旅游投资和消费的政策措施，打造稳增长调结构惠民生新支点。会议认为，通过改革创新促进旅游投资和消费，对于推动现代服务业发展，增加就业和居民收入，提升人民生活品质，具有重要意义。为此，一要改善旅游消费环境。支持加强中西部地区支线机场、连通景区道路、停车场、旅游厕所等建设，规范旅游市场价格和经营秩序。二要发展个性化、特色化乡村旅游，支持大学毕业生、返乡农民工等通过乡村旅游自主创业。推进乡村旅游扶贫。三要挖掘旅游消费新热点。放宽在线度假租赁、旅游租车等“互联网+”新业态的准入和经营许可，发展旅游商品创意研发和旅游装备制造。发展老年旅游、研学旅行、健康旅游和邮轮经济等。推动各地落实带薪休假制度。四要加大政府投入，调动社会力量，鼓励采取PPP等模式投资建设和运营旅游项目，拓宽旅游企业融资渠道，鼓励金融机构加大信贷支持。让多彩的旅游丰富群众生活、助力经济发展。

　　一、PPP模式在旅游行业应用的现状分析

　　截至2016年11月13日，财政部政府和社会资本合作中心公开的PPP项目库中显示，全国PPP项目数量为10471个，投资额共计124781.07亿元；全国旅游行业项目数量为592个，占全国项目总量的5.65%，总投资额6115亿元，已落地处于执行阶段的旅游项目数量为23个，占全部旅游项目数的3.88%；江苏省PPP项目数量为332个，旅游项目数量为23个，已落地处于执行阶段的旅游项目数量为2个，占江苏省旅游项目数量的8.69%；而在市政工程行业中，全国市政工程PPP项目数量为3703个，占全国项目数量的35.36%，已落地处于执行阶段项目数量为439个，占全部市政工程项目数量的11.85%；在交通运输行业中，全国交通运输行业PPP项目数量为1269个，占全国项目数量的12.12%，已落地处于执行阶段项目数量为144个，占全部交通运输行业项目数量的11.35%；并且旅游行业的PPP项目在全国各地分布不均，如贵州省旅游项目数量为143个，处于执行阶段的项目数量为2个，新疆维吾尔自治区的旅游项目数量为56个，无处于执行阶段项目，甘肃省的旅游项目数量为40个，处于执行阶段的项目数量1个；部分省市无旅游行业PPP项目；通过上述数据分析得出如下两点：

　　一是各地区对旅游行业采用PPP模式态度不一，总体旅游项目数量在全国总项目数量中比例偏低。

　　二是全部PPP项目中，市政工程、交通运输行业项目集中度、类似度较高，处于执行阶段项目较多，有成熟的经验借签，社会资本能够很好控制风险；而旅游项目特点分散，每个旅游项目有各自的情况，能够借鉴的成熟经验少，且收益周期长，不确定性大，社会资本不能很好的控制收益与风险；因此，落地难是制约PPP模式在旅游行业应用发展的瓶颈。

　　二、美丽蒋坝旅游PPP项目成功落地的运作体验

　　（一）项目准确定位

　　洪泽湖生态环境提升工程美丽蒋坝项目位于蒋坝镇规划范围内。蒋坝镇隶属于江苏省淮安市洪泽县，是一个具有1800多年历史的古镇，它西临烟波浩渺的洪泽湖，湖光绮丽，物产丰富，是天然的富氧区域。项目定位为近距离、有特色的生态休闲、亲子、团建、农场体验、周末休闲、养生体验、休闲度假的休闲生态观光游项目。

　　（二）设置合理的回报机制

　　美丽蒋坝项目为特色化生态观光游项目，以古镇改造为基础，沿老街打造最美景观带，提供旅游服务。项目设置多个盈利点，包括旅游设施经营收入、配套旅居村出租收入等，项目公司通过使用者付费覆盖项目建设、运营成本及合理利润，不足部分通过政府补贴方式补足。项目收入及可行性缺口补助测算准确性对本项目能否成功运作影响很大。若收入测算过于保守，则政府支出责任增加；若收入测算过于乐观，则社会资本响应程度不是很大。

　　首先，我们对项目周边区域的旅游市场进行调研，包括南京汤山镇温泉酒店、洪泽县老子山温泉酒店等。根据调研结果，结合本项目旅游设施，对本项目温泉酒店经营收入、旅居村出租收入以及其他合法收入进行测算，通过竞争提高项目收入水平，降低政府缺口补助数额，并在项目合同中约定，社会资本报出的收入水平、成本水平作为运营期内考核标准。

　　同时，考虑项目建设内容调整及运营方案更新，双方项目合同中约定，运营初年后，双方根据实际完成建设内容、运营方案重新核算项目运营收入及成本，并根据计算公式调整政府可行性缺口补贴数额，以提高社会资本积极性，不过度加大社会资本的风险，促进项目成功运行。

　　（三）选择积极主动、实力雄厚的社会资本方

　　政府和社会资本合作项目运作中，社会资本的实力对项目运作具有重要影响。美丽蒋坝项目分三期建设，建设内容包括滨湖风光带、温泉养生、古镇老街等，建设内容复杂多样、工期较长。其中，景观绿化打造、基础设施改造是本项目实施的重点，因此对社会资本方的要求是具有景观绿化项目经验，具有市政公用工程施工总承包资质。本项目选择的社会资本方大千生态景观股份有限公司（以下简称“大千公司”），具有一定的经济实力，主营业务为生态景观的规划和设计、景观工程的施工与管养、特色景观苗木的生产和销售，但是缺乏旅游设施运营经验，但该公司积极扩充有旅游管理经验的运营团队，积极扩大宣传，多渠道主动对接有专业旅游资源团队（如中青旅、同程旅游、途牛旅游等），为本项目建成后提前做好温泉养生运营、项目策划等准备工作。同时，政府方积极主动利用政府资源协助大千公司加大对本项目宣传力度，以降低运营风险，提高运营效率。

　　（四）政府支持与政策保证

　　目前，政府与社会资本方合作良好，项目高效推进。《江苏省财政厅关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目奖补资金管理办法》的通知〉（苏财规[2016]25号）、《江苏省财政厅关于印发〈江苏省PPP融资支持基金实施办法（试行）〉的通知》（苏财规〔2015〕19号）、前期费用补贴政策等相继出台，为PPP项目实施创建了优良的实施环境，为社会资本解决融资难、融资贵的问题（美丽蒋坝项目获得3亿元PPP融资支持基金），提高了社会资本的积极性。洪泽县县委县政府成立PPP推进领导小组，多次组织学习会和现场会，指导实施机构、大千公司与金融、财政、法律等专业机构的合作；洪泽县城建办作为项目实施机构，在我公司协助下，严格按照政策要求执行PPP项目全生命周期操作。截至2016年11月，该项目总投资额和建设进度均已过半，天鹅湾温泉、金陵大酒店、最美三公里等项目初具规模，今年年底可正式投入运营；武状元、快活岭、头河美丽乡村、环岛慢行系统也即将动工。

　　三、旅游项目采用PPP模式实施存在的问题和建议

　　(一)存在的问题

　　1、大规模推广困难

　　旅游项目采用PPP模式实施，需要挖掘各个项目特点，包括当地的资源、特色、产业等，并根据项目特点设置合理的运作方式、回报机制、风险分配机制；其中，项目运作方式要符合项目情况，并切实可行，回报机制要根据项目特点及运营方案设置，绩效考核机制等设置应结合运营方案。目前，还不能将一个成熟的旅游项目的运作模式简单复制到另一个项目上，无法通过可借鉴、可复制的成熟项目模式进行推广。

　　2、回报机制难以确定

　　项目的回报机制是社会资本关心的核心内容。旅游项目前期投入大，项目运营需要一个较长的培育周期，运营收益同公众需求、管理效率、项目知名度挂钩，具有很大的不确定性，项目收益和风险目前不能很好匹配。如果单纯把回报机制设置为使用者付费，那么社会资本因承担的运营风险较高而降低了投资的意愿。如果回报机制设置为使用者付费和政府可行性缺口补贴相结合，那么使用者付费收入及可行性缺口补助测算准确性对旅游项目能否成功运作影响很大；若收入测算过于保守，则政府支出责任增加，反之若收入测算过于乐观，则社会资本响应程度不是很高。项目回报机制如何设置也是采用PPP模式的旅游项目难以落地的主要问题。

　　3、专业的社会资本稀少

　　旅游项目是综合性项目，集约利用各种设施，依托专业的建设、运营团队，提供优秀的服务，项目运营方案、收入与项目公司运营实力挂钩。旅游项目重运营的特点给社会资本提出了更高的要求，实施机构在寻找社会资本方时，不仅要关注社会资本的建设实力，还要关注社会资本方的运营实力，是否具有旅游项目运营经营、专业的运营团队，或具有优秀旅游资源的整合实力。目前情况来看，既具备投资建设能力又具备专业的旅游管理能力的社会资本稀少，专业的建设团队更倾向于投资建设并从事简单的维护，专业的旅游资源运营团队更倾向于承接运营管理，不愿意进行投资建设，如何把两方资源有效整合，或形成一批兼具建设、运营的社会资本是现在旅游PPP项目面临的问题。

　　4、信息不对称

　　第一、全国旅游行业缺少对各地典型旅游项目的介绍，旅游行业主管部门也未起到旅行业管理经验总结、推广作用，项目实施机构也很难找到与项目相契合的专业运营管理团队。同时，许多旅游PPP项目均是潜在的投资、建设单位在跟踪，专业旅游团队主动接触的比较少。专业的旅游资源管理团队和旅游项目之间尚未形成有效的沟通联络渠道，这也是旅游项目采用PPP模式难以落地的主要原因。

　　第二、旅游项目采用PPP模式实施政府推广力度不够，还没有形成走出去、引进来的规模效应。大多数旅游PPP项目是县市级层面在进行推广，从这一层面推广难以形成规模效应，建议从省级层面集中推广，由省级旅游行业主管部门牵头，效果应该更好。

　　(二)对PPP模式在旅游项目的应用运作建议

　　1、严格控制旅游项目的规划质量

　　旅游项目的规划质量是该项目能否运作成功的关键。项目规划应结合专业旅游运营管理团队的思路和方案来编制，旅游项目不一定需要高大上，挖掘出旅游资源是关键。

　　政府方，做好控制性详细规划，重点明确公共产品的指标、产业发展目标，明确提升经济水平和人民生活水平的目标；

　　咨询机构，在实施方案编制阶段做好调研工作，与潜在的社会资本沟通并了解社会资本的需求，将合理诉求反应在实施方案中；

　　项目采购阶段，在政府的控制性详细规划方案的基础上，社会资本方根据各自特长自行考虑项目设计、运营方案，；政府需要聘请旅游行业专家论证各方案的可行性、合理性，以获得合理、高效且政府支出责任相对较少的方案，政府方根据中标社会资本的设计方案来调整规划方案。

　　2、设置合理的回报机制

　　采用PPP模式的旅游项目内容侧重于环境提升、基础设施改造等，以提供公共产品及服务，通过使用者付费来回收投资及获取基本收益，是很难实现的。可考虑将非经营性和经营性项目整体打包，这样可满足当地政府提供公共产品及发展旅游产业的需要，以及提升当地人民收入水平的需要；同时，通过使用者付费和政府可行性缺口补贴相结合的回报机制，减轻项目的整体风险，也提高社会资本的投资、建设、运营的积极性。

　　项目设置时，可以通过竞争运营方案来平衡使用者付费和政府可行性缺口补贴，以尽可能降低政府支出责任，同时对社会资本有吸引力；同时，设置合理的超额利润分配机制以及运营绩效考核机制，以保证政府资金利用率最大化，也保证项目公司赢利但不暴利。

　　3、建立省级旅游项目信息共享平台，加大宣传推广力度

　　建议省级旅游主管部门建立所有旅游项目信息共享平台，整合旅游资源，加强各旅游项目的互通性，强化一日、二日、三日生态旅游项目的发展；同时，需要省级旅游主管部门协助县市级政府加大旅游项目宣传推广力度，以吸引更多的专业旅游管理团队和专业投资建设团队参与到各旅游项目的竞争中，通过独立运营、联合运营、委托运营等方式形成合作关系，参与到更多的项目中去，提升旅游PPP项目的落地速度，形成可复制、可推广的旅游项目。同时运营形式可以多样化，独立运营、联合运营、委托运营均可以成为PPP模式的合作方式。

　　4、打造高品质旅游项目，避免同质化发展

　　截至目前，全国入库旅游项目592个，随着系列政策支持，旅游PPP项目是各地推广的重点之一，如何避免旅游PPP项目落入同质化的尴尬。

　　要发展个性化旅游项目，因地制宜，发展特色化旅游项目，尤其是特色化乡村旅游项目。以乡村游带动乡村发展，以改善人居环境为出发点，打造新农村风貌，推动现代服务业发展；带动大学毕业生、返乡农民参与到乡村旅游建设中来，提升人民生活品质。

　　5、建议提供足够的政策保障

　　政府作为PPP项目的监督、管理方，不能是一句空话。在PPP项目长达十年、二十年甚至更长的合作期内，政府方不仅要承担监督管理责任，履行对项目公司进行考核以及支付补贴责任，更主要的是对采用PPP模式的旅游项目提供足够政策保障，如土地供应保障、税收优惠保障等，同时举办旅游项目经验交流会、推介会等，宣传、推广旅游PPP项目，提高旅游项目对社会资本的吸引力。

　　四、发展前景

　　总之，根据国务院总理李克强2015年7月28日主持召开的国务院常务会议会议精神，通过改革创新促进旅游投资和消费，对于推动现代服务业发展，增加就业和居民收入，提升人民生活品质，具有重要意义。

　　随着旅游行业不断发展，我相信通过规范运作、充分竞争、政府帮扶和政策保障，旅游类PPP项目会得到更多有能力的社会资本的青睐，未来成功落地的项目也会越来越多。采用PPP模式实施的旅游项目一定得到长足发展，以带动当地人民经济生活水平，能够满足人民日益增长的物质文化需要。

　　来源：财政部PPP中心