作者简介：刘洋，毕业于山东大学，北京金准咨询有限责任公司高级PPP咨询顾问，致力于轨道交通、水利水务、综合管廊等行业的PPP综合咨询工作，擅长建设项目投融资分析；承担过北京市现代有轨电车西郊线ABO项目、乌市轨道交通2号线一期PPP项目、近十项国际能源投融资财务分析项目等。

　　当前国内经济形势整体下，随着43号文与新预算法等政策规章的颁布实施，毫无疑问，PPP成了各行各业的新宠，也成了各地方政府的重要业绩之一。即使自2014年9月份首次明确政府和社会资本合作模式已经2年有余，但对于部分地区仍然处于摸索阶段，PPP主管部门、授权方式、合作模式、交易结构、物有所值、财承论证、实施方案等等，都照葫芦画瓢，但地方有地方的特点，具体实施模式、财务方案等机制的设置可以通过聘请咨询机构来给出专业方案，但PPP实施的顶层设计安排，比如实施实体的选择、如何上报审批、联审会审等安排不妥，会使得机构庞杂、尾大不掉，影响PPP实施进展。因此，各地合理选择修正，会使得PPP实施顺畅、科学、事半功倍。

　　此文所称的实施实体，实际上是为了区别实施机构和实施主体，是具体组织编制PPP体系文件的组织或单位，与实施机构呈一定的上下级关系。

　　首先谈下实施机构的选择问题，根据2724号文，在“明确实施主体”条款规定，“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构”，不难看出，在该文中实施机构即为实施主体，且规定了实施机构选择不仅局限于行业管理部门，甚至运营公司都可以成为实施机构。再观该文以下条款“项目遴选”“伙伴选择”等，都强调了行业管理部门在PPP实施环节的重要地位，因此可以分析，为了更加便捷的执行，授权行业主管部门作为实施机构，具有一定优势。

　　根据113号文第十条，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作”，财政部所述实施机构的范围就小了很多，只能是有关职能部门或事业单位。再综合发改委最新发布的2231号文，第八条规定“应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作”，这里干脆把事业单位的口子也堵上了，也算是明确了行业主管部门作为实施机构的倾向性。我们把113号文、2724号文与2231号文综合来看，有关职能部门基本与行业主管部门是同一概念，他们作为实施机构是政策引导的，而且有一定的优势，能够更好的集合行业从业人员与专家，实施项目的时候更能从技术可行性上进行把关，对于项目合同编制与采购确认谈判，能够发挥政府职能部门与行业管理者的双重优势，利于项目的健康快速实施。

　　对于实施实体，其负责PPP体系文件的编制、整体推进、逐步上报、组织协调等实质工作，部分地区实施机构即为实施实体，但大部分地区实施机构也仅承担了领导与上报高层会议的职责，不同的实施实体选择与协调机制是配套的，下面就三种典型进行阐述分析。

　　方案1：该方案下，实施机构即为实施实体，由实施机构负责编制PPP体系文件并统筹推动，当实施机构不具备相关资质实力时，聘请咨询机构进行协助，内部协商统一后申请联审，相关单位参与联审。该方案的优势在于协调组织简单，便于PPP实施的快速推动。劣势是由政府相关部门承担实施职责，相关现场经验匮乏，可能讨论不充分，过于信任咨询机构，而使得最终的PPP体系文件存在不严谨之处。

　　方案2：政府授权出资代表往往会参与到实际的项目运作当中，作为利息相关方，出资代表不仅作为政府的发言人，更作为一个企业，能够更好的发挥多重作用，避免单独从政府考虑而使得项目过于严苛或不切实际，实施实体定期与实施机构组织交流讨论，能够更好权衡相关机制设置的合理性、公平性与竞争性，除此之外，政府部门还可以从执行者的角色脱身开来，作为监管者参与其中。该方案的缺点是，可能存在沟通不通畅，实施实体在上报等环节没有话语权，PPP实施得专业但不规范。

　　方案3：与方案2大体相同，但有存在本质不同，实施机构在方案3中也相当于承担了实施实体的角色，工作流程上只负责起草编制和推动，不承担审核职责，方案2中我们提到有专业但不规范的风险，方案3中，政府设置专门的部门，统筹该地区PPP项目规范审核工作，实施机构与实施实体的初步成果，先上报申请专设部门审核，专设部门审核把关，审核通过后再由专设部门申请各委办局联审。该方案下，能最大程度上保证PPP实施质量，但存在由于协调机制庞杂，而使得项目推动进展缓慢。

　　以上仅就笔者所接触项目进行了概括统计归纳，各地实施不一而足，应根据当地决策条件、环境特点等进行设置调整，在当前国家推动PPP的大环境下，PPP实施不但要科学、规范，也要高效、优质。

　　特别感谢　　感谢北京金准咨询刘洋先生向PPP知乎投稿。
　　PPP知乎，PPP的事儿这都有。