杨永恒　　清华大学公共管理学院副院长 教授  博士生导师

 

 

　　采用PPP方式提供公共产品和服务，有助于引入市场竞争和社会资本方的运营管理经验。但是，由于政府和社会资本在价值追求上的本质差异，如何确保PPP项目遵循公共价值、保障公众利益，是当前我国乃至全球PPP实践面临的突出问题和矛盾。各国的实践表明，信息公开是解决这些问题的关键所在。此外，由于PPP项目涉及公共预算支出，公众关注程度高、社会影响广泛，公众对项目的知情权也理当得到保证。但是，公开哪些信息，何时公开，如何公开，如何处理信息公开与知识产权保护之间的关系等等，一直是政府和社会资本方乃关注的关键话题。

 

 

　　近日，财政部发布了《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法》（以下简称《办法》），进一步细化了财政部、发展改革委《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》【财金（2016）32号】，针对PPP项目建立了全流程的信息公开制度，提出了信息公开清单，完善了信息公开渠道和方式，加大了信息公开违规行为的惩处力度，对于扭转我国PPP项目中普遍存在的信息披露不充分、运作透明度较低、问责机制不健全等问题，保障公众知情权、参与权和监督权，具有积极的意义。《办法》的出台，有利于建立政府、社会资本和公众等利益相关主体之间良性互动的PPP治理机制，促进高质量的信息披露，提升PPP项目的运作透明度，确保PPP项目始终遵循公共价值、保障公众利益。

 

 

　　1.信息公开可以促进政府和社会资本之间的互信，提升社会资本参与PPP的积极性。通过信息公开，提升PPP项目运作透明度和信息完整性，将有助于在企业和社会资本中建立“可持续发展与企业责任”文化，在政府和公共部门中建立“问责制”文化，促进政府和社会资本之间的信任感和合作意识。例如，公开政府承诺和独立第三方评估报告等信息，将大大增加社会资本尤其是民间资本参与PPP的热情。

 

 

　　2.信息公开是公众知情权和监督权的基础和前提，有助于提升公众对于PPP项目的支持度。如果公众对PPP项目缺乏实质参与和有效了解，往往缺乏认同感，也使项目缺乏民意基础。以2004年启动的广州番禺垃圾焚烧发电项目为例，该项目从选址、审批到征地，历时5年多，没有情况通报、没有听证。当地居民通过私下渠道了解到项目情况后，引发轩然大波，最终导致项目被搁浅。

 

 

　　3.信息公开能够提升项目运作透明度，有助于减少PPP项目中的腐败风险。由于信息不透明，一些工程招投标和政府采购中往往会产生灰色空间，而PPP项目本身的复杂性更是加大了这种可能性。在缺乏公众参与、表达和监督的情况加，监管部门往往更容易面临被企业“捕获”的风险。信息缺乏也增加了政府和社会资本方之间的信息不对称，加大了政府的监管难度，容易导致项目偏离公共价值。通过信息公开，将PPP项目置于社会和公众的监督之下，不仅有助于倒PPP项目全过程的质量提升，而且高度透明的PPP运作也有助于杜绝腐败，确保PPP项目在阳光下健康运行。此外，信息公开也有利于督促各方依据协议履约并接受社会监督，提高PPP项目的成功率。

 

 

　　4.信息公开有利于重塑PPP项目中的政府、企业和公众关系，实现良性的PPP治理。PPP项目设计十分复杂，各方之间均存在较为严重的信息不对称，使得PPP项目中的委托代理关系极为复杂，增加PPP模式的成本和风险。现代治理的核心在于多元利益主体在公共事务中的合作协商、共同治理，关键在于信息能否充分有效共享。信息公开可以减少PPP项目中的信息不对称，让政府、企业和公众都能把握交易规则，明晰交易信息，有利于增强各主体之间的合作、沟通和协商，确保PPP项目始终面向公共利益，实现PPP良性治理。

 

 

　　在贯彻落实《办法》的过程中，应重点关注如下几个方面的事项：

 

 

　　1.加强立项阶段的信息主动公开，促进公众参与阶段的前移。当前我国PPP实践中，信息公开大都是形成PPP项目实施方案之后，而在形成实施方案之前的项目立项阶段往往不会充分咨询市民和公众，通常是方案决策在前、“咨询”公众在后，公众很少“加入”到项目实施方案形成过程中，导致彼此互不信任的局面，也是很多PPP项目实施中产生“邻避效应”的主要原因。建议加强PPP项目前期尤其是在方案形成过程中的信息公开，促进公众参与阶段前移，以更好地了解公众的诉求和价值偏好，使PPP项目更加符合人民群众的切身利益。

 

 

　　2.完善信息公开的渠道和方式，尤其是要注重面向弱势群体的信息公开，确保PPP项目惠及大众。政府部门应该针对不同公众群体在信息获取和沟通模式上的差别，有针对性地考虑信息公开渠道，以提升公众参与能力、利益方参与度和信息公开度等。弱势群体由于自身能力和渠道的限制，往往缺乏对项目信息的认知，也很难有效地表达诉求和期望。但是，弱势群体往往是公共产品和服务的最重要对象。加强面向弱势群体的信息披露和公开，促进弱势群体的参与和表达，将提升PPP项目的有效性和针对性。

 

 

　　3.充分尊重企业和社会资本方的商业秘密和知识产权。政企双方都应按照规定及时、准确地披露PPP相关信息，但涉及国家秘密和商业秘密的信息不在此列。政府应合理界定国家秘密和商业秘密的边界，避免有关方面假借“秘密”的名义，逃避PPP项目的信息披露责任，同时也要避免公开有损企业商业利益的项目信息，避免因过高的信息披露要求，损伤企业和社会资本方的参与积极性。

 

 

　　4.强化政府在PPP项目信息公开中的主体责任。公共服务是政府的职能，政府采用PPP方式来提供公共服务，转移的只是任务，而非责任，政府对公共服务提供仍然负有终极责任。从这个意义上讲，政府是PPP项目的核心主体和最大利益相关者，必须建立和实施有效的信息公开机制，确保PPP项目在阳光下良性运行，遵循公共价值，保障公众利益。

 

 

　　来源：财政部PPP中心