作者简介：张继峰：PPP业内知名金融专家。中共党员，经济学学士，法律硕士，专注于PPP金融、法律理论和实践，拥有10余年商业银行、基金管理公司、投资公司从业经验，7年PPP（BOT、项目融资）相关法律、投融资工作经验，具备证券、基金、期货从业资格，现任北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）合伙人，目前运作多个PPP项目和PPP产业基金、地方发展基金。

在项目投融资活动中，尤其是目前火热的PPP项目投融资中，通常会有基于特许经营而形成的某种收费权（如高速公路收费权、景区门票收费权等）质押的情形，作为项目有限追索融资的一种增信手段。

在笔者的实际工作中，也多次碰到社会资本方（如工程企业）会说：我们用项目公司的收费权做应收账款质押（或特许经营权质押），到期还不起款，可以处置收费权，为什么还不行，为什么还要其他担保？银行为什么不能就以此质押给我们贷款？这样的疑问，涉及了几个投融资活动的法律关系，我们一一进行分析。

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质押和担保

收费权可以归类为“应收账款”，应收账款担保的方式是质押，因此，我们先分析下《担保法》上的“质押”。

质押，是我国《担保法》法定的五种担保方式中的一种，其他分别为保证、抵押、留置和定金。

抵押和质押，与保证的最大区别，在于是否有“物”作为担保。抵押和质押是有“物”的，是由“物”来提供担保，其中某些“物”不具有固定形态，如权利质押中的某些财产权，但这些担保都是基于某些有形或无形的“物”，或者代表某种权利的物权凭证；保证则是没有“物”，只有“人”（包括自然人、法人或其他符合担保法规定的“担保人”），是由“人”来提供担保。

质押与抵押的最大区别，是质押通常为动产或权利，抵押通常为不动产。动产质押与抵押的区别是是否将担保物移交给债权人占有。抵押不移交抵押物，而动产质押则应移交质押物。权利质押物由于没有具体形态，所以只有以登记作为质押法律关系存在的凭证，例如应收账款质押登记，这一点与抵押类似。

由于留置和定金两种担保方式通常用于提供服务、货物贸易等商业活动，切其通常涉及的标的金额较小，在金融活动中很少涉及，因此不展开论述。

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权利质押和应收账款质押

具体到质押，在《担保法》上分为“动产质押”和“权利质押”两种。动产质押，是指“债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照本法规定以该动产折价或者以拍卖、变卖该动产的价款优先受偿。”权利质押，原理与动产质押类似，只不过质押物变成了“汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单、依法可以转让的股份、股票、商标专用权，专利权、著作权中的财产权等”。

在融资实践中，质押通常是指权利质押，常用于两类情形：一类是有价证券、有价（物权）凭证质押，例如银行存单、汇票、支票、股票、债券、仓单等；另一类是应收账款质押。而应收账款又分为两种，一种是基于货物贸易项下的交货行为、提供服务、贷款、租赁不动产、动产等行为，形成的已经确定的应收账款，这类应收账款的付款方、金额以及账期都已确定；另一种应收账款是未来预期的收益权，例如高速公路收费权、景区门票收费权等基于特许经营权而享有的收益期待权。根据全国人大法工委对《物权法》的释义，这种收费权对于债权人来讲属于期待债权。

有价证券质押和第一种应收账款质押，与第二种应收账款质押最大的不同点，在于有价证券的质押物和第一种应收账款质押的应收账款，通常具有“即时价值”，也就是质押物或应收账款本身就有相对确定的现时价值，可以准确衡量，也可以直接变现（由于质押物多数代表了现金的某种形态，因此变现更容易）；第二种应收账款则是“未来价值”，具体的付款金额（收费总额）、付款时间都还是未知数，尽管可以预测，但这种预测通常依据经验，准确性较差，可以说不能准确衡量，而且这种价值只能在未来实现，很难转化为“即时价值”；

其次，第二种应收账款通常是基于特许经营实现的，而特许经营对主体有严格要求，需要获得政府的特许经营权，不是所有的主体都可以成为特许经营者，因此也限制了其变现的受众群体；

再次，按照人民银行《应收账款质押登记办法》，第一种应收账款质押有法定的登记部门，为人民银行；而第二种应收账款，由于很多市政基础设施收费权不在《应收账款质押登记办法》登记的权利范围内，无法在人民银行登记，目前尚无法定的登记机关，使得质押权人的权利没有有效的法定登记作为保障。[1]

上述三方面原因，再加上“未来价值”的时间风险、市场风险，使得第二种应收账款几乎难以成为金融机构认可的“强担保”增信措施，金融机构仅依靠“应收账款质押”很难规避风险，从而给项目公司融资。这一点是在PPP项目融资实践中，社会资本和地方政府通常理解不够，导致给出的方案和增信措施无法被金融机构接受、融资无法落地的主要原因之一。

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“未来应收账款质押”的法律问题

对于有关收费权、特许经营权形成的未来应收账款（期待债权）质押担保的问题，目前我国有四个法律法规与之相关。

一是担保法及其司法解释，规定了“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项的规定处理”，明确了公路收费权属于“依法可质押的其他权利”；

二是物权法，规定了应收账款可以作为权利质押，并规定“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。”

三是人民银行的《应收账款质押登记办法》，规定了“应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，”并规定“应收账款包括（一）销售产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用等；（二）出租产生的债权，包括出租动产或不动产；（三）提供服务产生的债权； （四）公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权；（五）提供贷款或其他信用产生的债权。”四是《最高人民法院指导案例53号》，认为“污水处理项目收益权与公路收益权性质上相类似，……亦应允许出质。”“在物权法颁布实施后，因污水处理项目收益权系基于提供污水处理服务而产生的将来金钱债权，依其性质亦可纳入依法可出质的“应收账款”的范畴”，“因收益权已纳入物权法第二百二十三条第六项的“应收账款”范畴，故应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，质权才能依法成立。”

上述法规之间有些不能完全对应，例如《最高人民法院指导案例53号》将收益权等“将来金钱债权”纳入“应收账款”范畴，需要在人民银行质押登记质权才能成立，但人民银行现行《应收账款质押登记办法》却不包括很多应予登记的收费权。但通过上面的分析，可以得出以下原则：1、“未来应收账款（不动产收益权、收费权、特许经营权）”可以质押；2、需在人民银行征信中心应收账款质押登记系统办理质押登记，质权方可成立。

综上法律规定，我们认为在目前的法律法规框架下：公路、桥梁、隧道或者渡口、污水处理项目收益权，无论是即期债权还是期待债权（未来收益权），均可以作为应收账款质押出质，但需要在人民银行办理质押登记；其他基于不动产形成的未来收费权、应收账款（例如景区收费权、其他城市基础设施项目收费权），按照物权法和最高人民法院指导案例53号的立法精神，也应可以质押出质，但前提是能够在人民银行办理质押登记。

此外，下一步应尽快完善人民银行《应收账款质押登记办法》，将公共基础设施、不动产的收费权纳入可以办理质押登记的应收账款范畴，为PPP项目投融资“未来应收账款质押”提供合法的登记公示基础。

　　注

本文是作者独著《PPP项目投融资实务》（暂定名）一书写作过程中的部分节选，本书预计将于2017年一季度出版，敬请关注。

[1]人民银行于2015年1月下发了“应收账款质押登记办法修订征求意见稿”，拟将应收账款的定义予以扩大，具体修改包括“将旅游景点收费权、学生公寓收费权、医疗收费权等因服务、劳务所产生的债权、城市基础设施项目收益权、城市环保项目收益权、农村电网建设与改造工程电费收益权、水利开发项目收益权等城市农村基础设施项目收益权”纳入应收账款登记的范围。但截至目前，修订后的应收账款质押登记办法尚未出台。

来源：PPP知乎