第一节    概述

　　从法学方法的角度，分析法律关系时基本上以权利义务为核心，分析权利的主体、权利的客体以及权利的变动，而分析PPP项目法律关系时，本书也采取了相同的分析方法，将PPP项目的合作关系，区分成合作的主体与合作的客体，而PPP项目的合作关系与PPP合同有密不可分的关系，因此我们可以如此推论，PPP项目的合作客体其实就是PPP合同的客体。而分析PPP合同客体时，论理上因先分析PPP合同的要素，因为合同要素决定了合同的性质与类型，是分析PPP合同法律关系时，最为关键的问题。而PPP合同的要素指得是社会资本方对实施机构提公共服务，而实施机构或/与使用者对社会资本方支付费用，所以“提供公共服务”与“支付费用”应属PPP合同的必要之点。

　　本章所谈的项目运作方式，指得是提供公共服务的方式，具体分析可以区分为服务阶段与产权归属两部分。服务阶段又可分为三种，分别是“建设期+运营期”、“运营期”、“改建期+运营期”；而产权归属又可分为两种，一个是运营期间项目资产所有权归属于实施机构，另一个是项目资产所有权归属于项目公司。因此我们可以排列组合出以下六种公共服务的运作方式，而本章节说明的顺序基本上也是按照以下的分类进行编排。

　　【图表8.1】项目运作方式(公共服务运作方式)的类型

　　此外，根据《传统基础设施领域PPP工作导则》第3条的规定：“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）方式。同时，各地区可根据当地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式，切实提高项目运作效率。”由此可知，项目运作方式除了BOT、BOOT、DBFOT、BOO、ROT之外，允许在这五种模式之外根据项目实际的需要创新其他模式。

　　第二节    项目资产所有权归属问题的讨论

　　PPP模式所提供的公共服务与项目资产存在着紧密的关系，例如：项目公司提供污水处理的公共服务，而污水处理的服务必须有污水处理厂才能提供服务，因此讨论公共服务时，不可避免的同时讨论项目资产，其中所涉及的问题包括土地使用权以及项目资产有所权归属的问题，具体内容说明如下：

　　一、土地使用权的归属

　　(一)项目土地

　　所谓项目土地指得是提供公共服务的项目资产所使用的土地，性质上属于公益用途的土地，根据《土地管理法》第54条的规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地(第一项)；（二）城市基础设施用地和公益事业用地(第二项)；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地(第三项)；（四）法律、行政法规规定的其他用地(第四项)。”由此可知，只要符合规定作为公益用途的土地即可划拨取得。

　　有两个问题要展开说明的是，第一个问题，实践中某些地方的国土局主张只有政府部门、事业单位、国企才可以取得划拨土地，项目公司不能取得划拨土地，笔者认为这样的主张是没有法律依据的，因为根据上述的法律规定，只限定了土地的用途，并没有限定取得的主体，这些地方国土局的说法增加了法律没有的限制。第二个问题，国土资源局颁布了《土地划拨目录》，并规定只有符合《目录》的土地才能划拨提供，《目录》的规定原本是要明确公益性质土地的范围，但是由于《目录》内容采取列举的方式容易挂一漏万，因此某个程度限缩《土地管理法》第54条的适用范围，所以实践中发生有的公益用途土地符合《目录》，有的不符合《目录》的情形；基此，以下有关公益用途土地的讨论，将区分为符合《目录》以及不符合《目录》两种情形说明。