作者简介：靳林明律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

　　近日，国家发改委在PPP领域发布了一则重磅文件——《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（“《工作导则》”）。在“传统的配方，传统的味道”基础上，《工作导则》对于传统基础设施领域的PPP操作流程进行了进一步梳理。这一段时间，《工作导则》一直是PPP领域绕不开的焦点话题，各路大神们给出了不少“神点评”、“神逻辑”。到目前为止，我看到的点评文本应该有七八个了。

　　单单从技术层面来看，《工作导则》自有一套立法逻辑，对于传统基础设施领域的PPP项目的开展程序给出了明确操作指引，同时回应了PPP实践当中遇到的不少具体问题，例如，项目法人变更程序、可研程序与实施方案的衔接等等，不乏亮点。大家可以多读一读《工作导则》，细细品一品。

　　当然，就《工作导则》本身而言，也留下了一些疑问有待发改委进一步释惑，例如：

　　《工作导则》提到“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”。在传统基础设施领域，区分特许经营PPP和政府购买服务PPP是否意味着对特许经营和PPP定义之争给出了答案？另外，两个类型的PPP适用的程序是否不同？

　　《工作导则》规定“对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作”。该规定是否意味着实施机构并不需要当地政府授权，而是由当地政府行业主管部门自行决定？

　　《工作导则》规定，一般性政府投资项目，各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。但什么是“一般性政府投资项目”未能明确？

　　《工作导则》提到“重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据”，该规定是否意味着重大基础设施项目实施PPP的前提应至少完成初步设计工作？

　　《工作导则》提到实行核准制或备案制的企业投资项目，在项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。在PPP项目实施方案确定前，尚不确定能否实施PPP，可以确定项目是企业投资项目吗？政府投资项目和企业投资项目的具体判断标准是什么？

　　这一段时间，财政部和发改委都分别出台了不同的重量级PPP文件，都是在总结既往PPP实践经验基础上推出的诚意之作，总体操作思路也有比较多的共通之处。但是，客观来说，不同部委在各自职权范围内发布的文件，“躲进小楼成一统，管他冬夏与春秋”，给PPP参与各方带来了不少的困惑。因为缺乏权威解释，不少解读也都有“屁股决定脑袋”的嫌疑，大家目前基本都属于“我猜、我猜、我猜猜猜”的状态。顺手拿来一些问题，就够大家伤脑筋了。

　　1、发改委的《工作导则》规定的操作程序和财政部《政府和社会资本合作项目财政管理办法》关于PPP的操作程序如何衔接？对于同一个问题的不同规定如何适用？

　　2、发改委PPP项目库和财政部PPP项目库的关系是什么？与财政部的PPP综合信息管理平台如何衔接？

　　3、“鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。……由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审”。该条规定，是否意味着地方财政部门可以按照财政部操作要求开展PPP项目开展财政承受能力评估和物有所值评价工作？

　　4、“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”按照正常理解，这条规定与财政部的规定不一致。传统基础设施领域按照该条规定执行？财政部规定在传统基础设施领域之外适用？

　　时至今日，PPP制度建设进入深水区，我们再谈PPP，能否还按照“多谈些问题，少谈些主义”的思路？目前的状况看，难题都放给了要实际实施PPP项目的地方政府和咨询机构，特别考验地方政府的智慧、平衡和分寸感。就拿这段话作为结尾吧，“……假如你退出，我只是说假如，不是不明白，太想看清楚，反而让你的面目变得模糊…...”，觉得还挺形象的。

　　【律动PPP】目录：
　　[1] PPP立法碎碎念
　　[2] PPP菜鸟上路指引
　　[3]是前戏，还是高潮_财政部扣款机制杂评
　　[4]政府购买服务改革小组的葫芦，到底卖的什么药？
　　[5]健康医疗大数据，这也能做PPP？
　　[6]PPP的鬼，迷了谁的心窍？——国务院常务会议PPP新动向解读
　　[7]我的地盘，谁做主？——片区开发PPP随想
　　[8]《财政部又要放大招？ ——简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿
　　[9]掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？
　　[10]PPP大玩家
　　[11]PPP咨询，能不能站着把钱挣了？
　　[12]羞答答的玫瑰，静悄悄的开？——发改委PPP新政速评
　　[13]亲爱的，你慢慢飞，小心前面带刺的玫瑰——再评发改委PPP新政
　　[14]PPP项目退出机制杂谈：静悄悄的我走了，正如我悄悄的来，我挥一挥衣袖，不带走一片云彩？
　　[15]PPP项目库BATTLE？我的选择是……
　　[16]PPP模式中的成本控制：先定一个小的目标，比如……
　　[17]PPP中的项目资本金，老婆本够不够？
　　[18]再谈PPP咨询，包治百病的大力丸？
　　[19]“固定回报”，是要问一个明白，还是要装作糊涂？
　　[20]明股实债，我本善良
　　[21]回购安排，能否旧貌换新颜？
　　[22] PPP咨询联合体：如何齐心协力刷副本打Boss
　　[23]PPP项目中的投资人与项目公司：剪不断，理还乱
　　[24]PPP领域创新，我要飞的更高
　　[25]财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉(上)
　　[26]财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉(下)
　　[27]财政部第三批PPP示范项目评审，绝不是一场风花雪月的事
　　[28]《政府和社会资本合作项目财政管理办法》：我就是我，是颜色不一样的烟火
　　[29]《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》：眼前一亮……

　　PPP者也“靳林明律师--律动PPP”专区。
　　PPP知乎，PPP的事儿这都有。