政府采购信息报/网10月21日  10月20日，财政部印发财金[2016]92号通知，公布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称PPP财政管理暂行办法），明确PPP全生命周期，包括项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等财政管理规范。

　　根据PPP财政管理暂行办法，《预算法》、《政府采购法》及实施条例、《企业国有资产法》、国办42号文是其立法依据。办法上承《PPP项目操作指南》、《PPP项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号文）等一系列部门规章和规范性文件，是三年来PPP改革的经验汇总和升华；办法与政府采购法深度融合，实现了社会资本采购流程的飞跃。业界认为，暂行办法的出台，是中国PPP改革的里程碑式事件，92号文或将成为中国政府采购和PPP发展史上的标志性文件之一，将成为国家正在紧锣密鼓进行PPP立法的探路先锋。

　　有关探讨

　　92号文的出台，不仅是我国PPP改革进程的重要一步，更引起政府采购业界的一片欢呼。几年来的PPP操作实践已经对项目的采购操作进行了很多有益的探索，各地集中采购机构、政府采购社会代理机构、各类咨询机构都尝试进行PPP项目社会资本方的政府采购招标代理活动，有效促进了PPP项目的落地实施，更是保证了社会资本尤其是民间投资进入公共基础设施建设领域，对推动供给侧结构改革、化解过剩产能、增加公共服务供给数量提高质量产生了大幅积极影响。

　　业界探讨最多的是第十条有关“PPP项目可以委托政府采购代理机构办理采购”的有关规定。

　　一是PPP项目采购流程的政府采购性质。

　　这点应当是毋庸置疑的。《中华人民共和国政府采购法》规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。PPP项目政府方财政投资使用财政性资金，且项目概算规模普遍较大，动辄数亿元人民币，虽然财政投资占比一般不允许超过49%，但即便10%的比例，也是数千万的财政资金，自然符合采购限额标准以上的规定，因此，92号文暂行办法明确，PPP项目可以依法委托采购代理机构办理采购。

　　二是PPP项目采购代理有谁执行的问题。

　　这牵涉限额标准和集采目录两个因素。暂行办法规定的“可以依法委托政采代理机构办理采购”，随不如某些业界人士所愿指定委托给集采机构代理，但“虽不中亦不远矣”。《政府采购法》第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。各地政府在采购实践过程中，根据各地经济社会发展水平等，都制定了本地的集采目录和限额标准，甚至规定限额标准以上，就应当纳入集采机构代理。鉴于目前PPP项目社会资本方采购尚未纳入集采目录，因此规定，可以依法委托政府采购代理机构办理采购，也是于法有据的。

　　随着简政放权改革的深入进行，各类专业性的政采社会代理机构也开始大放异彩，由于PPP项目往往技术复杂，往往委托给各类专业能力强、资质好的社会代理机构代理招标。根据财库〔2014〕215号文规定，PPP项目咨询服务机构从事PPP项目采购业务的，应当按照政府采购代理机构管理的有关要求及时进行网上登记。各类PPP专业咨询机构依法进入采购代理，也大大加速了PPP落地过程。

　　随着公共资源交易改革的深入进行，各地集采机构往往纳入公共资源交易平台，工程招标、政府采购、国有产权交易等界限开始变得比较模糊；各地社会代理机构也往往兼跨工程招投标、土地使用权转让、政府采购等领域。实践中，PPP项目委托社会代理机构办理采购的也很多，如哈尔滨松花江公铁两用桥改建PPP项目委托普石建设工程项目管理公司，河北滦平宫十线项目由该县公共资源交易中心委托瑞和安惠项目管理公司代理招标等。

　　三是PPP项目社会资本方采购的类型问题，是属于货物、工程、服务中哪一类政府采购。

　　由于PPP项目往往有复杂的后期建设，有庞大的公共服务过程，前期有较大数额的财政投资，如果简单视为政府融资，恐怕是不合实际的。笔者以为，牵扯公共基础设施建设的PPP项目，应当视为政府采购工程；公共服务类PPP和政府付费类项目，可参照政府采购服务办理。工程类项目的限额标准普遍较高，而服务类限额标准一般较低，建议各地在将PPP纳入集采目录时，充分考虑各项目不同的技术属性等。

　　探路先锋

　　此次PPP财政管理暂行办法的出台，明确了相关采购流程中的各项重大问题，是PPP项目如何通过政府采购确定社会资本方的指路明灯。

　　在10月12日举办的“PPP立法研讨会”上，清华大学公共管理学的于安教授认为，PPP是比传统政府采购更有效率的一种形式，将政府购买产品、工程或服务的终端形式，变为政府采购整个产品、工程或服务的生产建设过程，他甚至提出“采购型政府”的理念。

　　中央财经大学曹富国教授也认为，PPP可以分为政府采购的PPP、“采购型政府”理念的PPP和作为法律体系的PPP三个阶段，PPP是传统政府采购的创新，是一种高级的政府采购形式。

　　在国外的PPP实践中，开始往往是将PPP法与政府采购法合在一起的，随着PPP的专业性发展，再专门为PPP进行立法。在我国，PPP起步晚而发展迅猛，因此，参照《政府采购法》，甚至直接将PPP纳入《政府采购法》体系之中，应当是可行之道。

　　李克强总理在主持召开国务院常务会议时强调，要超越部门利益，站在法治高度，加快推进PPP立法进程。此次《PPP财政管理暂行办法》，将PPP与政府采购密切联系起来，PPP项目必须通过政府采购才能落地实施；政府采购在PPP项目采购操作过程中得以升级。业界认为，通过政府采购确定社会资本合作者，成为PPP项目落地的关键一环，与其说PPP与政府采购是联姻，倒不如说两者已经深度融合，密不可分。《PPP财政管理暂行办法》将为正在进行的PPP立法探明前路，其意义无论怎么评价都不过分。