谢志华（左） 北京工商大学副校长
　　黄国成（右） 北京中财中融投资咨询有限公司首席合伙人

　　2013年以来，PPP模式作为一种创新的公共产品和公共服务供给方式得到全面应用和推广，取得了令人瞩目的成绩，总体上保持了快速、高效、跨越式发展的局面，中国PPP改革从学习和借鉴国际成熟经验和实践，到发展成为全球基础设施PPP领域的佼佼者，不过才短短三年的时间。然而，我国PPP领域还存在着没有充分发挥市场机制、缺乏有效监管的许多突出问题，表现为财政承受能力论证流于形式，实施方案良莠不齐，伪PPP充斥市场，PPP供需错配落地难等，为了实现PPP的健康、持续发展，迫切需要构建一个良好的PPP监管体系，有效控制目前在PPP市场上出现的不少混乱现象，避免走“先发展，再治理”的老路。

　　一、PPP监管体系的现状

　　本轮PPP改革启动以来，财政部初步构建了政策、机构、信息平台三位一体的监管体系，为PPP项目的开展和推动明确了目标、指明了方向、界定了边界，起到了较好的效果。同时，发改委也出台了系列指导性文件，致力于推动PPP项目的落地。

　　政策上发布了系列专门政策和指南。国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），国务院办公厅通过国办发〔2015〕42号文转发了《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，积极倡导和推动PPP模式。财政部则先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）等专项政策文件，印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）和《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），从政策到指南内容越来越具体，操作指导性越来越强。

　　组织上成立了专门的PPP管理机构。无论是在财政部还是在发改委都有专门司局负责PPP业务的监管，并且财政部为了进一步推进PPP工作提供必要的技术支撑和组织保障，于2014年12月专门成立政府和社会资本合作（PPP）中心，承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责，以更好地促进PPP规范健康发展。接着全国绝大多数省、市、县也纷纷成立政府和社会资本合作（PPP）中心，专门负责本地PPP业务的牵头管理和项目的落地推进工作。

　　信息上建立了从县市到中央的全国PPP综合信息平台。2015年财政部上线了PPP综合信息平台系统，这一系统由对外的信息服务平台和对内的项目管理平台两部分组成。PPP信息服务平台以外网形式对社会发布PPP政策法规、工作动态、PPP项目库、PPP项目招商引资与采购公告以及知识分享等信息。PPP项目管理平台为内部管理平台，用于对全国PPP项目进行跟踪、监督，为开展PPP工作或PPP项目提供技术支持，具体包括PPP项目库、机构库和资料库，具有查询统计和用户管理等功能。特别是项目管理平台统一了县、市、省、中央四级财政部门，确保能发布统一、规范、权威的信息，既有利于PPP各参与方掌握信息、进行决策，也有利于政府全面、准确地了解实际情况，提高政策制定的针对性、有效性，引导PPP市场健康规范发展，确保项目实施公开透明、有序推进。

　　二、PPP监管体系存在的问题

　　尽管中国PPP改革取得很大进展，但总体来看还是处在发展的初级阶段，主要是自上而下运动式推动、政府强制性的制度安排，在很短的时间内形成千军万马的局面，使得各种问题也层出不穷，反映出监管体系还有很多不足，监管有效性还有待加强，具体来说这些问题表现在：

　　1.伪PPP项目充斥市场。财政部在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中明确规定严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。但实际工作中，很多地方政府的PPP项目还是含有保底承诺、回购安排或者明股实债。特别是将建设工程包装成政府购买服务的模式在一些省市大行其道，绕过物有所值评价和财政承受能力论证，违规或变相举债。原因主要在于地方政府观念固化、融资冲动强烈，而中央政府对违规行为缺少实质性处罚措施。

　　2.财政承受能力论证流于形式。根据财政部相关政策及《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的要求，所有PPP项目先要通过当地财政承受能力论证，并且要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%。但在实际操作中往往是每个项目单独做论证，并且论证工作往往由不同项目的咨询公司来完成，不同项目咨询机构对未来财政支出金额的预测甚至都不相同，这样导致财政承受能力论证形同虚设。

　　3.项目实施方案良莠不齐。PPP项目由于其复杂性和专业性，往往需要专业咨询机构提供咨询服务。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，项目实施有一套严格的流程，项目实施方案至少应具备一些基本元素，要为项目落地服务。但在实际工作中，见到很多项目实施方案缺少论证过程，交易结构设计不合理，甚至缺少产出说明、风险分配、绩效考核机制、调价机制等核心要素，最终导致项目落地障碍。原因在于这两年PPP项目爆发式增长，很多机构涌入这一市场，表面上看咨询机构供需发生根本性变化，政府机构往往通过最低报价方式选定咨询机构，形成劣币驱逐良币局面，大量不懂PPP的人员或机构成为政府的服务商。

　　4.区域性项目落地难度大。PPP模式的主要目的在于通过市场化手段推动基础设施的大力发展，但目前操作过程中，无论是金融机构还是作为社会资本主力的国企，决策依据主要还是地方财政收入水平和负债水平，对于区县级项目和落后地区级项目基本都排除在投资范围之内，哪怕该地方财政承受能力有足够空间也不行。往往是这些地区基础设施和城镇化水平才需要大力发展，而金融机构和国企感兴趣的发达地区，相关设施已经相对完善，对做PPP项目的需求并没有那么迫切，这样形成供需错配，影响PPP作为供给侧结构性改革措施之一的效果发挥，这说明还没有从整体上打通各级财政的信用，形成全国一盘棋的局面。

　　三、PPP监管体系完善的建议

　　针对PPP领域当前集中反应出来的一些问题，我们认为要本着PPP改革的宗旨和原则，基于加快转变政府职能，大幅度减少政府对资源的直接配置，建立透明规范的基础施舍投融资体制的目的，构建和完善我国PPP监管体系，具体来说包括：

　　1.完善法律法规体系。首先应该尽快出台顶层法律，超越目前财政部和发改委的部门政策，从根本上为PPP模式正名和统一思想，尽快结束当前政出多门、版本不相容的局面。其次应该系统梳理当前相关政策法规中不一致和相互冲突的规定，针对PPP业务的特殊性明确具体政策，比如“两招并一招”的问题，竞争性磋商的适用性问题。第三，需要从法律政策层面尽快明确PPP项目的财政信用担保问题，对于正规的PPP项目，本级政府的支付违约责任如何追究，上级财政是否承担代位支付责任，这对区县级和落后地区PPP项目的落地至关重要。

　　2.明确相关部门和机构职责权限。从财政部到县级财政局绝大多数都成立PPP中心，但中心在PPP改革事业中到底承担哪些具体的职能，与相关业务司局（办）到底如何进行关系定位，特别是在PPP项目的发起、识别、推进落地过程中，到底可以和需要做哪些工作，目前还没真正明确权责。使得很多中心成立后无事可做或者无从插手，只能开会、培训、转发文件，要真正推进PPP改革和项目落地效率和效果，建议从制度层面明确PPP中心作为法律政策执行或监督落实的主体地位，真正发挥应有的作用。

　　3.建立一体化财政承受能力监控平台。进一步完善综合信息平台，每一级财政支出的历史数据导入系统，然后根据该级政府所在地域经济发展水平、产业结构、发展潜力、接受转移支付的历史数据等多种变量构建统一的财政支出预测模型，所有地方利用统一模型进行预测，这样就能保证财政支出潜力预测的统一性、稳定性和相对客观性，减少人为操纵空间。并且任何项目纳入当地PPP范畴，数据一经录入，未来相应期限内的财政支出责任总额、财政可用余额立即能够呈现出来，这样便于监管机构和投资人实时掌握各级政府的财政承受能力状况，同时也促使政府更加谨慎识别PPP项目，及时清理和剔除一些僵尸项目。

　　4.提高综合信息平台开放程度。建设信息平台的目的在于提高PPP项目的公开性和透明度，但现有综合信息平台中项目管理平台主要作为内部管理平台之用，意味着项目核心信息和实施动态只能是财政系统内部掌握，而作为社会资本主体的企业以及作为公共设施使用者和最终买单人的消费者却无法了解相关信息，这既不利于通过市场化手段吸引更多更好社会资本参与项目建设与运营的初衷，也不利于充分发挥舆论监督和群众监督的作用。

　　5.构建基于物有所值的专业机构遴选机制。如何培育和发掘一批专业的咨询机构、招标代理机构是做好PPP事业的重要工作内容之一。目前PPP领域的专业机构确实鱼龙混杂，导致服务能力和服务成果质量差异非常大，有些地方政府尝试用建立咨询机构库、招标代理机构库的模式来解决这一问题，不仅违背了市场配置资源的改革大势，而且效果也很不理想。而应该通过市场遴选机制，选择的机构不仅仅要出具实施方案，而且要能够参与项目采购阶段的落地谈判，甚至要提供项目落地的社会资本方的对接服务、招标全过程服务，这就真正考验专业机构提供物有所值的服务的实力和能力，对政府来说也能取得项目落地的成果，而不仅仅是一堆书面方案。

　　来源：财政部PPP中心