徐向东 北京财指南咨询有限公司总经理

　　选择社会资本并签署《项目合同》之后，PPP项目只是万里长征走完了第一步，后续PPP项目的执行更为关键。原因很简单，前期设计的再完美，如果不能按照既定的目标去实施，则等于零。

　　在PPP项目执行过程中，社会资本追求的主要是经济利益，政府追求的多是社会效益。社会资本出于节省成本、追求利润最大化的考虑，可能会影响公共服务和公共产品的质量。从另一个角度讲，由于PPP项目通常是涉及公共利益的特殊项目，从履行公共管理职能的角度出发，政府需要对项目执行的情况和质量进行必要的监控，甚至在特定情形下，政府有可能临时接管项目。因此PPP项目中政府监管必不可少。

　　笔者认为：虽然在2004年和2005年，《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）和《关于加强公用事业监管的意见》（建城[2005]154号），提出从市场准入、完善特许经营制度、运行安全、产品与服务质量、价格与收费、成本等方面进行监管，但由于先天不足，没有实施细则，实践中可操作性不强。而地方性法规对监管也只做出概括性或笼统性的规定，并未涉及监管过程中责任的分担及相应的法律后果，这让在现实中如何真正实现监管成为空中楼阁。如谁是PPP项目的监管部门，是否需要一个统一的机构负责？实际上，经常碰到的问题是，要么没有部门进行监管，要么所有部门都参与进行监管，比较混乱。九龙治水，实际上最后没有任何部门负责。

　　进入中国PPP新阶段之后，对于PPP项目监管之理论与实践有了进一步的认识和提高。如《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金（2014）113号文）明确了PPP项目监管的负责部门、监管方式等基础理念和原则：

　　1.PPP项目监管的负责部门是项目实施机构，即政府或其指定的有关职能部门或事业单位，负责项目准备、采购、监管和移交等工作（第10条）。

　　2.PPP项目的监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等（第11条）。其中：

　　（1）项目实施机构作为PPP项目监管的负责部门，应依照项目合同的约定，对PPP项目进行监管，即履约管理。如项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报（第26条）；在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作（第28条）；项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施（第29条）；以及项目移交完成后对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行的绩效评价（第35条）等。

　　（2）项目实施机构作为PPP项目监管的负责部门，但并不能代替政府相关职能部门，政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等，即行政监管（第30条）。PPP模式的实施并没有改变政府各个部门的法定职责和职能，与非PPP项目一样。

　　（3）而公众监督指的是社会民众的知情权和监督权。该种监管方式的前提是政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。据悉，财政部已制定了《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法（征求意见稿）》，随着该办法的颁布实施必将促进公众监督的进一步开展。

　　3.政府的介入权：社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减（第27条）。

　　因此，从履约管理的角度来讲，PPP项目的政府监管主要包括政府在项目实施过程中的监督权以及在特定情形下对项目的介入权两部分。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等相关PPP法律规范性文件也有类似的规定。

　　河南省洛阳市PPP工作一直走在了其他城市的前面，并逐渐形成了洛阳市操作PPP项目的特色，即洛阳PPP模式。我们以洛阳PPP模式中相关的洛阳道桥工程PPP项目、洛阳市东南环城区域城镇化建设PPP项目等为例，解读洛阳PPP模式中政府监管的具体实践。

　　要想做好PPP项目中政府监管工作，政府首先要转变观念，PPP是一场体制机制的革命，政府部门应转变观念，不能既作“运动员”，又做“裁判员”，应从具体事务性工作中解脱出来，专心做好裁判员，树立契约精神和市场观念，服务与监督到位。因此，除去因公共利益所需的介入权，否则PPP项目政府监管应在不影响项目正常实施的前提下行使，并且必须要有明确的限制，否则将会违背PPP项目的初衷，将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上。

　　其次，PPP项目的政府监管不是纯粹单独的监管功能，在设计PPP项目的基本交易结构和商业模式时，如何进行政府监管也应是考虑的因素之一。如在洛阳道桥PPP项目架构设计之时，将道路、桥梁建设、配套绿化、污水、雨水、电力电缆沟等及各类配套支管线（井）、路铭牌等附属工程的建设、运营维护，交通设施建设维修管理，路灯安装维修养护，道路保洁等均纳入整个PPP项目范围之内，以及政府不参股项目公司等的考虑，其中也有便于政府监管和清晰责任的初衷。

　　PPP项目从建设到运营的各个实施阶段，为了能够更好地了解项目进展、确保项目能够按照合同约定履行，政府通常会在PPP项目合同中规定各种方式的监督权利，这些监督权散见于合同的不同条款中。如洛阳道桥工程PPP项目、洛阳市东南环城区域城镇化建设PPP项目（以下简称“洛阳PPP模式项目”）的《项目合同》中均约定：

　　1.甲方（项目实施机构，下同）有权随时检查乙方（项目公司，下同）的建设是否符合本合同的要求；但甲方是否监督、检验本项目建设工程均不能减免乙方在本合同下的任何义务。即甲方的监督权。

　　2.乙方在建设期内应向甲方提交每月建设工程进度报告，该报告应合理、详细的说明已完成的和进行中的建设工程情况以及甲方合理要求的其他相关事项。即甲方有权审阅项目计划和进度报告。

　　3.在不影响乙方履行本合同项下义务的情况下，甲方有权在工作时间内检查乙方或承包商的质量控制检验或质量控制方案的执行情况，以保证乙方工程的任何部分均符合本合同的要求。乙方须对此项检查予以协助。即甲方有权进场检查和测试，以保证项目质量。

　　4.甲方有权对乙方的采购活动进行监督。项目涉及的园林绿化、路灯、景观亮化和交通管理设施等专项工程，乙方在实施前应将项目方案报送甲方，甲方书面同意后方可实施，否则造成的一切损失由乙方承担……乙方可通过竞争性方式选定运营维护承包商，负责本项目的运营维护。乙方选定或更换运营维护承包商须取得甲方的事先书面许可。即甲方有权对承包商和分包商的选择进行适度管控。

　　5.在运营维护期间，乙方应确保：对运营、维护和修理项目的情况进行详细记录；准许甲方在给予合理通知后于正常工作时间对其运营维护情况进行检查并查阅和复制上述记录。应甲方的要求，乙方应在十(10)日内提供：自商业运营日起，在每个季度结束后的十(10)个工作日内提交的一份关于项目运营和维护的报告；严重事故报告；甲方认为必要的任何其他运营和维护资料和信息……。即甲方有权审阅运营维护手册和有关项目运营情况的报告。

　　6．除了上述以外，洛阳PPP模式项目之《项目合同》中也约定中期评估，绩效考核、按效付费，重大事项的审批规定，移交验收，移交质量保证期等，这些也是政府行使监督权的重要内容。

　　除了上述的监督权，在洛阳PPP模式项目之《项目合同》中，也赋予政府方在特定情形下（主要是项目公司违约）直接介入项目实施的权利。如上述合同中约定：

　　1.乙方出现下列情况之一的，则甲方有权指定第三方取代乙方承担项目的任何必要的建设，以便实现完工：书面表示放弃项目；被视为放弃项目建设；项目建设失败。甲方介入建设后，乙方应与甲方及其指定第三方合作，向其提供所有合理的协助，以确保项目的建设和完工。甲方介入项目的建设，不应被视为根据本合同受让了项目资产或承担了乙方的义务。除本合同另有规定外，甲方及其指定第三方介入建设所产生的一切费用和风险由乙方承担。甲方有权在向乙方提供详细的费用和支出记录后，从履约保函项下提取该部分款项。

　　2.如果甲方认为：乙方未能按照本合同的规定运营或维护项目；乙方在收到甲方通知后的十四(14)个工作日内未能就上述情况进行补救； 则甲方有权介入项目运营和维护工作，费用和风险均由乙方承担。乙方应准许甲方及其指定代理人及其使用的必要工具、设备和仪器进出本项目。

　　同时，也约定，如果甲方的介入仍然无法补救乙方的违约，甲方有权终止项目合同。

　　除上述项目公司违约情形下的介入权外，如果政府为了公共利益和公共安全，介入项目以解除或行使政府的法定责任等特定情况下，政府方可以选择介入项目的实施。在此种情况下，如果项目公司的任何义务或工作无法履行，这些义务或工作将被豁免；如果是采用政府付费机制的项目，政府仍应当按照合同的约定支付服务费或其他费用，不论项目公司是否提供有关的服务或是否正常运营；因政府方介入引发的所有额外费用均由政府承担。

　　随着PPP项目落地率的不断提升，PPP项目运作的规范性也会引起更多的重视和研究。PPP项目政府监管将是落地率之后下一个热点之一，其会得到进一步的探索和实践。

　　来源：财政部PPP中心