作者：谭敬慧 上海市建纬（北京）律师事务所

　　一、海绵城市PPP项目的特点

　　海绵城市作为一项新的城市发展规划战略，自2015年国务院发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》之后，正式将城市内涝防治和城市水生态建设引入到了规划和建设的范畴。笔者认为，结合PPP项目的特点，海绵城市PPP项目具有以下不同于其他项目的特点：

　　（一）与城市规划高度融合性

　　海绵城市PPP项目为区域整体治理项目，涉及建筑与小区、道路、绿地与广场、水系等众多独立设施，应当坚持规划先行的原则，因地制宜根编制项目实施方案，才能从源头上提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾综合能力。但是目前国内的海绵城市PPP项目建设存在新老项目规划指标衔接、区域划分、建设项目推进顺序、综合运营管理等四大规划融合问题，此亦为海绵城市建设PPP项目的首要问题。

　　（二）创新经营性权益的必要性

　　通常PPP项目按照收入来源分为经营性、准经营性、非经营性三大类，目前海绵城市PPP项目主要为准经营性项目，采取政府购买服务和可行性缺口补助的付费机制。从既要提升城市品质，又要减轻财政压力的角度，海绵城市PPP项目模式应当更多地通过有效的经营与服务内涵设计，即通过创新经营性权益，赢得合理的市场回报，方可谓之上策，此间可以利用的方式，可以结合城市更新、湿地公园、环境文化、知识传播、智慧水源等可经营权益，以及政府专项引导基金、土地、税费减免等政策，改善社会环境，引导合理消费，增加项目收益来源。

　　（三）新技术新工艺伴随性

　　海绵城市PPP项目涉及排水、园林、道路、交通、建筑等多个专业的协调，渗透、储存、调节、传输、截污净化等开发技术以及新材料、新技术、新工艺的应用；同时项目设施建成后需要进行日常维护管理以保障其正常运行和各项监测指标的稳定性，此类项目具有较强的技术专业性。

　　（四）行政监管多重性

　　海绵城市PPP项目具有重要的生态价值和社会公共价值，社会公益性较强，需要政府行政权力的适当监督和保障；同时涉及城市城乡规划、市政、国土、规划、环保、水务、建设等多个政府部门的协调。

　　（五）绩效考核指标复杂性

　　因海绵城市PPP项目建设周期长、技术复杂、涉及功能因素多等，导致绩效考核指标复杂错综，对指标体系的建立和完善，本身即需要主客观相结合，更是一门科学，从分类、监测、数据库、动态调整、评估实施等无不如此，包括项目建设类定性指标和水生态类定量指标；社会指标和个别指标；建设期考核指标和运营维护期考核指标等。

　　二、行政监督与绩效考核关系辨析

　　行政监督是指行政机关基于行政职权依法对行政相对人的活动是否遵守行政法规范、执行行政决定等情况进行的监督检查。由于大多数PPP项目涉及公共利益和公共安全，政府基于其所肩负的公共管理职能，有职责对项目执行的情况和质量进行必要的监控，甚至在公共利益可能遭受重大影响的情况下，有权临时接管项目。

　　PPP项目绩效考核是指在既定的项目目标下，利用特定的标准和考核指标，对项目实施情况及成效进行评估的体系和过程。对于准经营性项目而言，PPP项目绩效考核通常作为向社会投资人支付回报的依据。

　　行政监督在PPP项目绩效考核中的作用，笔者从主体、对象和内容方面分析如下：

　　第一，关于绩效考核的主体与行政监督主体问题，海绵城市PPP项目的行政监督主体包括中央和地方两个层面。海绵城市PPP项目绩效考核责任主体按照《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》分为三级：城市自查、省级评价和部级抽查，实施主体是省级住建管理部门，其中部门考核内容委托第三方完成。由此可以看出，在绩效考核活动中，行政机关不仅仅指导和监督，还需要履行实施考核的义务，笔者认为行政机关主体的义务和责任过重。

　　第二，关于绩效考核对象与行政监督的范围问题，海绵城市PPP项目行政监督主要是对项目实施活动是否符合行政法规、行政决定进行监管，如项目是否符合现行的PPP政策规定、海绵城市建设标准、生态环境安全、建设工程质量标准及安全等。海绵城市PPP项目绩效考核的对象则是社会投资人投资建设项目所达到的效果，如是否实现项目实施的目标、工程质量是否合格、项目运营状况是否达标等。因此，从行政权利义务的基本法理出发，监督的范围应仅限于依法获得的行政授权范围，即订立考核规则和监督规则运行的范围，在上位法未能明确的前提下，不宜由行政机关实施具体的绩效考核活动。因此，与海绵城市PPP项目绩效考核相关的行政监督不能超越法律授权范围，上位法应当进行明确规定，即使关于印发海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）的通知》【2015（635）号文】中有相关的规定，其效力层级有待提高。

　　故行政机关基于行政管理职能应当根据法律的授权依法开展对项目操作是否合法合规进行行政监督，防范和查处违法违纪行为，以保障社会秩序正常运行，绩效考核则是对项目实施的效果进行合理评价，属于具体的经营管理活动，不宜全面纳入行政管理范畴。

　　三、现行海绵城市PPP项目绩效考核之关键

　　2015年7月10日住建部办公厅下发的《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城函[2015]635号），是我国海绵城市建设项目绩效考核的重要依据，但实践中存在如下问题：

　　（一）引入第三方专业机构更为合理

　　根据前述分析，笔者认为政府应以制定规则为己任，引入第三方专业机构实施考核。根据住建部颁发的《关于印发海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）的通知》【2015（635）号文】，目前海绵城市PPP项目的绩效考核责任主体为住房和城乡建设部及省级住房城乡建设主管部门，其中住建部为指导和监督主体，实施主体为省级住房城乡建设主管部门。鉴于海绵城市项目涉及多个部门管理职能，故则项目通常需要由住建部门组织规划、环保、排水、交通、园林等多个部门共同进行绩效考核。

　　在我国海绵城市PPP项目实践中，政府作为公共利益的保障监管者，同时又是PPP合同的一方主体，“任何人不能做和自己有关的案件的法官”，此亦为裁判中立的三大规则之一，考量PPP项目绩效考核，政府不宜既为运动员，又吹裁判令。

　　一方面，政府作为公共管理者，制定绩效考核规则为其法定义务；另一方面，鉴于绩效考核的复杂性和专业性，尤其是诸如“生态岸线恢复”、“雨水资源利用率”、“规划建设管控制度”、“城市热岛效应”等专业技术指标，需以长期监测及数据分析为基础，政府部门不应也不必自行实施监测和考核，转由专业第三方机构完成更为妥当，并可以避免社会资本担忧，因绩效评估不公引发付费不能实现的情形，国外亦有如英国与澳大利亚绩效评价也是由与项目独立的第三方实施。

　　（二）考核指标问题

　　考核指标的制定应当符合功能使用、集约效率、维护管理、社会满意、考核便利等方面原则。

　　海绵城市PPP项目的考核指标从不同维度可分为定性指标和定量指标、社会指标和个别指标、可用性指标和运营维护绩效指标等。其中定性指标主要包括项目建设工程规划合法性、建设周期、质量安全、功能全面等方面评价，如输水管道、水处理设备、粗水池等设施的建设工期、质量是否合格；定量指标则可以包括水生态、水环境、水安全等具体的量化指标。社会指标主要是指项目实施后的整体社会生态环境价值、片区经济发展示范效应等方面；个别指标是指项目实施对于企业、居民等带来的微观影响和价值。可用性指标主要包括施工安全、进度控制、设计标准、功能用途等方面的实现程度，运营维护绩效指标主要包括运营维护成本、快捷性、相关方满意度等指标。

　　上述考核指标在海绵城市PPP项目的绩效考核体系中具有不同的作用，因此评分细则的编制需要建立理论模型和具体考核指标，并通过一定的的实践不断予以修正。

　　（三）考核体系设计问题

　　有专家认为，应当从全生命周期角度将项目可用性和运营维护绩效综合起来进行考核，并将考核结果与对社会投资人的付费予以关联，确保绩效考核的全面性。

　　笔者对此观点有三：

　　第一，关联是必然的，但是应当进行指标的结构化处理，即指标体系的搭建，应当与社会投资人的合同履行行为相联系，否则极易造成混乱和不合理，甚至违背交易习惯。

　　举例说，某水务项目总投资构成包括工程建设费用、投资资金成本、运营维护费用以及合理利润回报，在绩效考核中将定性和定量分值评估完成后达到90分的，给付合同约定的当期可用性付费的100%，但考核分值在80分-90分之间的，则支付原合同约定可用性付费的90%，考核分值更低的，则可用性付费则可以更低。笔者认为如此考核评分与付费的关联是违反了行业交易习惯的。众所周知，对于工程建设项目来说，通过符合质量并通过竣工验收的工程项目，按照交易习惯应当支付合同价款的95%，且按照工程建设项目的基本原理，在分部分项工程实施严格的过程质量控制前提下，竣工工程通常符合可用性的基本要求，社会投资人应当有权获取对项目建设投入的成本及合理回报，当然，如若出现主体结构和重大质量缺陷，可以建立负面否定性指标。尤其是，从工程行业的交易习惯看，5%的质量保证金是用来确保质量缺陷在缺陷责任期内的担保，可以作为一般缺陷责任承担的扣款上限对待，故通常情况下，在将投资成本分摊至全生命周期，并以可用性付费方式确定支付数额时，绩效考核的结果，应当以支付至95%的款项作为一个分界面，同时设定重大缺陷否定分值，以对应绩效考核极端情形。

　　对于项目的运营维护，其对应的费用包括运营成本和其他相关费用，通常与运营相关的义务均可视运营状态设定全方位绩效考核指标，并根据考核结果支付运营维护费用。

　　第二，体系的设计应当是全面合理的，尤其对于包含工程建设内容的PPP项目的绩效考核，应当区分工程建设与运营维护费用的不同构成确定，并设立特别分值考核特殊情形。

　　第三，绩效考核应统筹复合交易活动的行业习惯。海绵城市PPP项目包含了PPP合同法律关系、工程承包法律关系、融资法律关系、公司法律关系、知识产权等多种法律关系的复合关系体，不同交易活动对应的法律关系具有不同的行业交易习惯，对项目的绩效考核应当建立与项目使用目的、考核指标、法律关系三位一体的综合性考核体系。

　　最后，结合海绵城市PPP项目的特点及绩效考核特性，对海绵城市PPP项目的绩效考核监管，应当以委托第三方专业机构实施为最佳，并合理定位各方的角色和职能，政府则以完成项目绩效考核规则的制定和项目监督为重任，在第三方机构实施项目绩效考核的过程中，通过信息公开机制对绩效考核实行社会监督，从而根本上解决社会投资人对政府方履约信用的后顾之忧，规而治之任尔行，实现社会资本参与PPP项目的合同目的，完成PPP项目的使命。

　　来源：财政部PPP中心