该文件结束土地储备适用PPP模式的暧昧状态，为新区开发应用PPP模式提供政策上的支持。要求地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务；土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

　　规范土地收储政府采购工作：制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。

　　该文件改变了过去在社会资本参与新区开发的常见模式，实质上导致了政府与社会资本关于土地一级市场风险的重新分配：社会资本成本/收益与土地使用权出让收入挂钩，“土地增值分成”。要求社会资本就土地出让承担土地托底义务，变相由社会资本承担市场风险。

　　在新的政策下，社会资本成本/收益纳入财政预算体系，根据采购合同/PPP合同取得报酬。不与土地使用权出让收入相挂钩。即由政府承担市场风险。

　　这就要求政府合理确定土地储备规模（结合经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度政府债务限额、政府还款能力等因素）。加强、完善加强土地储备项目全口径财政预决算管理，做到“有收有支、以收定支”。科学进行片区的规划设计，使得公共产品符合市场的需求。引进综合型社会资本，发展特色产业，以产业带动城镇综合和谐发展，激活新区的生命活力。

　　五、新区开发常见的PPP模式

　　新区开发为何采用PPP模式？就政府角度而言，其首要目的是，把PPP模式作为一种投融资工具。新区开发是一项复杂的系统工程，前期投入巨大，政府希望引进投资人，承担新区开发的建设投融资主体的职能，以减轻财政负担及克服政府融资难题，采用PPP模式可减少公建配套设施的投入、增加政府税收及潜在的非现金收益（政府形象、就业机会等）。

　　其次，政府引进行业投资人后，可充分利用投资人在新区规划、建设、运营方面的行业经验和创造力，保障新区开发的有序进行。另外，公共、私营的合作关系会使政府通过整个进程加强对项目的控制，从而有利于实现更多的政府公共目标。

　　最后，政府可利用投资人的行业声誉及品牌增强项目的影响力，例如引进国内乃至国际知名投资人或产业、项目、品牌。然而，政府采用PPP模式也存在一些缺陷。例如，政府既作为土地的出售人，又作为土地的经营开发者，两者角色所固有的利益存在潜在冲突。另外，有可能会弱化政府对项目的规划设计、开发建设时序的控制力。

　　就私营投资人而言，在新区开发中采用PPP模式，首先，可以创造更利于协作的政策环境，且如果需要，政府可提供资金或政策支持。另外，采用PPP模式也可降低开发成本及商业风险，有公共机构参与投资的项目也更容易得到政府批准，批准进程也会加快。但对于私营投资人也存在风险。政府部门的期望值不是随着市场的变化而变化，而且政府部门对政治环境的变化非常敏感，容易受影响而发生变化。

　　新区开发有以下几种常见的合作模式，第一种是整个片区土地的一级开发、二级开发的联动模式。政府和一个总开发商进行合作，他们可能成立一家合资公司作为新区开发平台，也可能只是形成一个契约合作。本人处理的长沙梅溪湖项目就是契约型的PPP项目合作。该项目的总投资开发商是方兴集团，其旗下的金茂集团和中建集团组成合资公司，与政府指定的长沙市梅溪湖公司一起分工合作开发整个项目，对项目规划中的征地拆迁、安置补偿、基础设施和公用事业工程建设、社会事业和其他公共设施等非经营性项目和经营项目，均在总开发协议中清晰约定投资建设责任主体，合作分工，通过契约约定来进行整个片区一二级联动的开发。第二种是组团型的一级开发与二级开发联动模式。投资人只是做不同的组团，整体是由政府控制的，这里分为不同的组团是考虑不同开发商的优势和能力。第三种是完全由政府主导型的模式，把一级和二级完全分开，政府做一级开发，投资者做二级开发。