现在一些人一窝蜂地推PPP，将PPP工具化，觉得政府支持，银行给钱，可“包治百病”。其实并非如此。如果只将PPP作为融资工具或技术手段使用，而非深入理解其实质，很可能会做出不伦不类或有问题的项目。比如过去盛行的BT项目，很多仅仅是出于融资需要，没有公共服务的提供，没有风险的分担，不能成为PPP项目。

　　“片区”型的PPP，是因应中国大规模新城建设需要发展而来，不再是单纯的公用事业、基础设施领域单一项目，而是进入到土地一级开发、城市运营和公共治理及社会事业等领域，内涵比“点/线”型和“网络”型的PPP项目更加丰富和复杂，涉及城市规划、公用事业、基础设施及其他社会事业、公共设施配套，包括各类经营性或非经营型项目，政府公共管理、社区治理、产业导入等方面的内容。典型代表就是新区开发或新城镇开发，台湾称为新市镇建设。这一类项目特点就是它的边界不清晰，政府与投资人合作更为复杂，政府需要让渡部分公共权力，投资人和参与到原本由政府垄断的规划、征地、土地出让等领域并分享权益。包括未来中国的社会事业的改革和公共设施的经营。

　　但对于“片区”型的PPP项目，相关法律制度非常不健全，有关PPP的立法计划多着眼于市政公用事业和基础设施特许经营，项目运行还处于摸着石头过河、先行先试的探索阶段。作为执业二十多年，有十多年时间沉浸在PPP和新区开发里的律师，笔者每天都要对法律制度不健全的问题进行分析和处理。笔者希望最新一轮的PPP在制度建设上能有战略高度、系统性和前瞻性，不要立一部诞生就已过时的法律。

　　三、新区开发PPP的溯源

　　中国改革开放从一定程度上来说，与“片区”型的PPP项目推进有很大关系。中国最早由外商投资的成片开发项目都具有PPP性质，典型的是蛇口工业区、苏州工业园区、海南洋浦开发区。因为这三个项目都是政府与社会资本的合作，蛇口投资主体招商局是外资性质的驻港中央企业，苏州工业园区投资主体是新加坡政府背景外资企业，海南洋浦开发区投资主体是民营外企。这三个项目都具有“片区”型PPP的特点，各自具有特殊性，都有探索价值，但不属于典型意义的PPP。

　　但是，后来我国并没有沿着这样一条路继续走下走，而是政府来设立各种经济技术开发区、高新技术产业园区，由政府包揽一切，设立开发区管委会，以及和管委会一体化运作的开发公司。这些开发区都着眼于经济先行，没有与社会改革同步，走入了政企合一的模式。

　　直到2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布《土地储备管理办法》，以及2008年1月国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》，允许土地前期开发阶段引入市场机制，使得民间资本可以参与到土地一级开发中，新区开发才开始慢慢采用PPP模式。

　　四、新区开发的PPP新政

　　土地储备是新区开发的核心内容，2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发出《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综［2016］4号），对土地储备制度和资金管理进行规范，将新区开发中的市政基础设施项目、公共服务配套项目等从土地储备项目进行分离，为政府国土部门实施“拆迁安置补偿”或土地储备机构实施“储备土地前期开发”引进社会资本或采购社会资本提供政策依据，给新区开发适用PPP模式带来机遇与挑战！

　　土地储备机构只能承担土地储工作，剥离、取消政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务与职能；各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。合理确定土地储备总体规模。规范土地储备资金使用管理，各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。土地储备资金、土地储备债务纳入全口径财政预算管理。

　　2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备所需资金纳入政府性基金预算统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。通过PPP模式引进社会资本解决资金需求，合作期长达10年，平滑财政年度支出。