图2：

　　那么，在新区开发的项目构成中，PPP的点在哪？政府与企业的分工与合作，是怎样的？

　　首先，政府应该完成A（区域红线外的市政公用事业基础设施建设）和B（征地/拆迁/安置/补偿）这两项，C（区域红线内、宗地红线或组团红线外的市政公用事业和基础设施配套建设）和D（非经营性公共设施，如文化、体育、教育、医疗、卫生等）由谁负责，可以调整，可以由政府或政府投融资平台来做，也可以由投资人承担。如果由政府做，政府要通过土地出让金或划拨用地的补偿款回收，征收市政基础设施配套费或建设销售环节税费来回收投入。如果由投资人来做，投资人通过政府回购或在新区土地出让中回收一级开发成本及参与土地增值分成来获取投资回报。

　　（三）新区开发的内涵

　　新区开发有着丰富的内涵（图3）。

　　首先是新区发展战略和规划。规划有不同类型和层级，包括区域规划、城市规划、土地利用规划、市政建设规划、道路交通规划等。结合不同产业，还有特定的产业规划。

　　其次是土地利用。首先是土地的收储，包括土地征收转用、土地的一级开发、三旧改造、，以及国有土地使用权出让、划拨、租赁。

　　再次是建设。包括新城区域内各组团、子项目的建设，新城区域内外市政基础设施的配套。

　　第四个部分是产业发展。包括基础设施配套、招商引资和优惠政策、产业集聚。

　　第五个部分是投融资，它在整个建设和产业发展过程中非常重要。投融资有不同形式的股权融资、债务融资、项目融资、结构融资与资产证券化等多种手段。

　　最后是城市的管理和运营，包括社会与公共事务治理、公用事业与社会事业运营与监管、财政税收的使用等。

　　在每个部分，都存在公私两个部门合作的问题。一个新区开发项目里，有许多利益主体和各种矛盾需要去调和、平衡，反映为各类成本与收益关系，需要通过制度与契约分配各方的权利义务、风险责任。PPP模式以利益分享和风险分担为特征，风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加，并最终导致成本增加，降低项目的成功率。

　　所以说，新区开发项目是一个复杂的社会系统工程，参与主体众多、涉及领域广泛，具有长期性、复杂性、强政策性、利益主体和目标多元性等特点。

　　二、新区开发的基本理念--城市经营与PPP

　　笔者认为，新区开发应该始终贯彻两个基本原则——城市经营与PPP。城市经营是将城市的各种资源资产化、资本化，以市场化手段进行资源优化配置和整合，提升城市竞争力和促进经济社会发展。PPP则是在新区开发中要从思想理念、规划设计、投资建设以及运营服务，引入市场机制，通过竞争性程序社会资本参与，提升公共服务的质量和效率。

　　一个新区开发，从产业引入、社区形成，到公共管理、社会治理，每一步都涉及不同主体的合作，尤其是在公共部门与私营机构之间，这些合作都建立在一定的政策、法律制度框架之下，要将之以契约形式明确固定下来。故而，在新区开发项目中，律师承担着制度、模式与架构的设计者和参与各方合作成果的集成商两个角色，深深介入项目始终。

　　新区开发的PPP项目往往是多类型、复合型的，不是单一项目，也不是单一模式。在新区开发中，包括公共行政管理和社会事业治理的改革，都应遵循PPP的原则。比如投资者参与到新区管委会中，还有发达地区跨区域投资的合作区由双方组成管委会，都是公共行政管理引入PPP的范例；社会事业领域更是有众多引入社会资本投资学校、医院等新区社会事业项目等成功经验。

　　PPP的实质是一整套政府公共治理的理念和原则，以及在其之下构建起来的一整套制度和契约，最终要重构政府、企业、市场三者之间的关系。推广PPP，就是重构政府与社会、政府与企业、政府与市场之间关系的过程。