颜俊　　广州市君则智库理事长 北京市君泽君（广州）律师事务所的资深合伙人

　　PPP模式是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。可以确信，PPP模式在未来一个较长时期内将受到政府强力支持，成为与传统的政府提供公共服务模式相对应的一种新型基础设施和公用事业、公共产品和服务提供方式。

　　十几年前,中国有一轮被称为“公用事业市场化”的PPP开展得轰轰烈烈，我们作为一线PPP从业人员，在全国到处开会，到政府、企业去做讲座、培训。那一轮PPP的典型形式是BOT、TOT，还有引入战略投资人实行特许经营。但这轮大潮在2007-2008年美国次贷金融危机后，随着中国政府4万亿及由此开启的大规模积极财政政策和宽松货币政策资金投放后慢慢消退，取而代之是房地产高歌猛进，遍地的城市新区开发。我们的关注点也随之转入新区开发，包括给政府做整个新区开发的顾问，帮政府引入投资人参与新区开发，或代表投资人参与新区开发。

　　新区开发是极其复杂的系统工程。过去几十年，中国从传统农业社会快速工业化，进而基本与世界同步进入信息社会，产业的快速升级转型对城乡社会结构带来巨大冲击。由中央集权的计划经济转轨到市场经济过程中的“大政府、小社会、弱企业、低法治”，以及受到城乡二元结构分割的土地产权、户籍制度、公共管理、社会治理、公共服务等方面，更使得中国的城镇化有不同于世界其他地区的特殊复杂性。

　　在做新区开发咨询时，我们大量应用原来做公用事业市场化过程中PPP的理念和方法。尽管一般人会认为新区开发主要是房地产，PPP应用局限在公用事业和基础设施领域，新区开发跟PPP似乎没有直接关系。但笔者2010年9月20日在国开金融交流，即提出了在新区开发中应用PPP模式。2014年新一轮PPP兴起，笔者明确提出，这一轮PPP的主要焦点，是在新区开发、新型城镇化上。本文将主要讨论新区开发与PPP模式的应用及监管。

　　一、新区开发的界定

　　（一）新区开发的基本含义

　　广义上讲，所有城镇规划区域内的成片规划建设，都可视为一种新区开发，其形态有旧城改造、荒地利用或农地用途转变、产业园区的开发等。但狭义的新区开发，基本是指近年来政府主导，具有鲜明的产业导向和整体功能定位的，特定区域的城市规划、市政建设、房地产开发和/或产业发展、公用事业和公共设施运营、公共事务治理，以及相应的投融资活动总和。

　　新区开发有不同类型。有综合配套改革实验区的新区开发，如长沙梅溪湖国际新城；有涉港澳台合作特定区域开发的新型改革实验特区，如深圳前海、珠海横琴、福建平潭、长沙梅溪湖等。

　　与新区开发的概念类似的，还有土地一级开发、土地成片开发、土地储备、土地整理、园区开发、城市经营等概念。在我们看来，这些是新区开发的某个侧面，不足以完整反映新区开发的全部特点，这里还是使用“新区开发”的概念。

　　（二）新区开发的构成

　　一个大的新区，包含不同层次（见图1）。大方框代表整个新区，其中有不同的组团，组团下有不同的宗地，组团各宗地之间以及组团外的空白空间，就是公共区域。

　　图1：

　　一个新区开发项目，包括几项重要内容（见图2）：公共设施和市政配套、一级开发、二级开发。在一二级开发中间有一个环节，是土地使用权的出让或划拨。

　　市政的大配套（公共设施和市政配套），是指区域红线以外的市政公用事业和基础设施的建设。一级开发在区域以内，分为两部分：其一包括征地、转用、拆迁、安置、补偿等等以土地为中心的行为；其二是相应的市政公用事业和基础设施，指在区域红线以内，宗地红线或组团红线以外的基础设施和市政配套建设。二级开发在土地出让之后进行，分为经营性和非经营性，经营性包括各种住宅、商业和其他产业经营性项目。非经营性项目主要指社会事业等公共设施。