常庆海 北京大岳咨询有限责任公司高级合伙人

　　PPP模式有利于加快政府职能转变，使政府减少对微观事务的直接参与，成为公共服务的监督管理者。在PPP模式的推广过程中，政府应建立起对PPP项目的监督机制，建立事前明确监管目标、事中进行绩效跟踪及评估、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，保障公共利益的实现。

　　笔者在为地方政府提供PPP全过程咨询服务过程中发现，虽然地方政府对公共服务有比较完整的监管体系，但对PPP项目而言，仍需要结合项目特点，在对不同地区原有监管体系研究分析的基础上，对监管涉及的相关事项进行创新性安排。池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务PPP项目（以下简称“池州污水厂网一体项目”），被列入财政部第一批PPP示范项目，被财政部、住建部等部门列为典型案例，被业界誉为“池州模式”。笔者就池州污水厂网一体项目运作过程中，体会到的监管问题和对应解决思路与大家分享、探讨。

　　一、以下三方面问题会影响项目监管效果

　　1.强关联项目缺少整合，不能进行系统监管，使得单一项目监管难到位。例如，管网雨污合流、管网渗漏，致使污水进水浓度偏低，污水处理厂不能正常运营；排水管网清淤不及时，遇暴雨天气，依靠泵站应急性的抽水效率降低，难以避免城市内涝。

　　2.牵头监管部门不具备全部事项的执法权和人员配备。由于PPP项目特点，需要多个部门共同监管，而多部门管理使得社会资本找不到“东家”，项目公司经营中高昂的沟通成本，将使其对参与PPP项目望而却步。为此，政府方授权牵头部门（项目实施主体）对接社会资本，但对于特定类型项目的一些管理事项，牵头部门协调难度也很大。另外，对很多地方政府人员来说，PPP项目还是一个新鲜事物，很多政府部门往往是有监管之心，而无监管之能力。

　　3.符合PPP项目的监管标准制定并不容易。PPP项目需要全周期监管，在不同的监管阶段有着不同的监管内容。在项目初始阶段对未来监管指标难以做到全部量化，但政府监管又不能粗放的监管，因此需要监管部门在项目执行过程中积累经验和数据，做到及时调整完善，这就需要监管部门有较高的智慧。

　　二、针对上述问题，池州污水厂网一体项目的解决思路如下：

　　（一）从项目功能实现进行项目整合。

　　围绕功能实现进行设施梳理，极力避免了设施零散，也不追求项目大而全。通过层层剥离，最终从市政设施和水环境整治规划数十个项目包中，本着水环境污染源头治理的思路，实现减少污染物排放目标，从雨污水的有效收集、集中处理角度，筛选出污水处理和排水设施建设项目包，最终确定为池州污水厂网一体项目。

　　在综合考虑全生命周期等有利于提高效益、降低成本的后因素，池州PPP项目内容确定为池州市主城区范围内（池州市老城区、经济技术开发区、站前区、高新区、市承接产业转移集中示范园区）已建污水处理及排水设施的运营、维护和更新改造、以及新建项目的投融资、建设及运营维护。

　　（二）对管理体制机制进行适度调整，保证牵头部门具备一定程度的执法权。

　　为适应项目整合后的需要，政府对原有监管体系，特别是执法权方面需要适度调整，局部进行体制机制创新。执法权限分散在不同部门，同时因为地方政府的不同，各部门的权限还有差异，如果不明确不同部门与项目公司的关系，不能有效监管。一般来说项目监管形式有指定部门牵头监管，成立新的部门监管等。

　　池州厂网一体项目通过PPP项目交易结构设计，明确了牵头部门。经过对池州项目政府部门的权限进行分析，池州市住建委作为实施主体，同时，市政府领导小组任命池州市住建委牵头负责项目实施方案、综合单价测算、服务标准制定、甄选最优投资人等工作；财政局牵头负责财政能力评估、收益测算、融资成本等工作；国资委牵头负责资产评估和确权等工作；池州市住建委和国管局共同牵头负责招标谈判工作等。池州市住建委牵头参与运营监管。

图1 池州污水处理和市政排水PPP项目交易结构图

　　（三）各个PPP运作环节均有相对明确的监管形式、标准及政策保障措施。

　　1.池州项目的前期，制定了严格的投资人采购标准，并监督社会资本方如期正式签署PPP相关协议。项目实施机构也尽责监督中选的社会资本方在《PPP项目合同》约定的期限内，在项目所在地注册成立项目公司，确保了项目公司的组织形式、股东出资比例、经营范围和期限等均符合《PPP项目合同》约定。此外，项目实施机构应监督项目公司各股东按照约定的进度要求足额完成对项目公司的出资，并由项目公司提交证明出资已完成的相关文件。

　　特别说明的是，在这个阶段政府监管到位，选择一个称职的社会资本方，将有效降低政府方监管的压力。

　　2.在融资贷款的监管方面，以项目公司作为融资主体，政府或政府部门并未提供代为还款的承诺或担保，这不同于在传统项目中，政府部门没有通过承担、担保、承诺等方式成为实质的融资主体。但为了有效降低融资成本，在投资人谈定的融资利率基础上，政府通过参与项目公司贷款流程，影响金融机构，最终使本项目获得较低利率的贷款，减轻了项目公司运营过程中资金方面负担。

　　3.回报机制与成本监管方面，政府支付的服务费分为污水处理服务费和排水设施服务费两部分，分别进行了成本数据收集及测算，加之有财政等部门的参与，对初期成本及相关测算方法较为了解使得成本监管及价格调整更有简单易行。

　　4.在绩效考核方面的监管，池州市参照深圳等地区的管网运营标准及管理办法等，制定了管网运营维护的技术规范及《池州市主城区污水处理及市政排水购买服务项目考核实施办法（暂行）》，市政府成立主城区污水处理及市政排水购买服务项目考核工作小组，日常考核工作由相关部门实施。考核内容主要包括：污水处理厂、排水管网及泵站运行维护两个方面，共计95项指标。对于考核不达标建立处罚机制，对项目公司进行处罚。建立中期评估机制，26年特许经营期间每3年进行一次中期评估，对合同双方履约情况进行综合评估，指导调整合同履行。

　　虽然在项目执行期，政企双方也会根据实际变化完善考核标准、出台和完善相关办法等配套政策，但是，我们也约定了必须在确定的原则和机制下进行。

　　三、项目实施成效

　　2014年底，池州排水公司（SPV）正式设立。目前，池州排水管网设施过去所面临的设备投入不足、维护不当的问题得到了有效解决；处理污水量有了大幅度的增加，完成多处市政排水管渠巡查、改造及维抢修工程；项目公司建立了实用可靠的排水管网地理信息系统（GIS）以及完整的防汛排涝应急机制，大力开展排水管渠清疏与隐患点整改。

　　2015年以来，池州市雨水多于往年，“逢雨必涝”，很多城市出现了“海景”现象，而池州市城市排水能力大为增强，迅速完成城市排水管道的检测和疏通、修复，社会各界对此赞誉有加，中央电视台、安徽电视台等主流媒体给予广泛宣传报道，地方政府纷纷来池州考察取经。

　　2015年4月，由于池州厂网一体项目实施效果明显，从源头上降低了污染物排放量，为海绵城市建设打下来了良好基础，池州市以全国第三名的身份正式进入国家首批海绵城市试点市行列。

　　2016年8月，池州厂网一体项目的社会资本方（深圳水务集团公司）再次中标海绵城市建设水环境PPP项目，一方面与政府把监管责任放在了桌面之上，赢得了社会资本方信任分不开；另一方面也与其自身对海绵城市理解到位，履约情况良好不无关系。

　　来源：财政部PPP中心