作者简介：靳律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

　　国家发展改革委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号，以下简称“1744号文”）刚过两个月（详见《羞答答的玫瑰，静悄悄的开？--发改委PPP新政速评》），财政部也于10月12日发布又一重磅政策—《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号，以下简称“90号通知”），此文一出，立即引发热议，摇旗呐喊者有之、口诛笔伐者有之，唇枪舌剑，好不热闹。

　　PPP领域两个部门争奇斗艳、相爱相杀早已不是新闻。那90号通知引发吃瓜群众围观，兴奋点究竟在哪里呢？笔者就90号通知的11条意见为各位看官细细扒来。

　　一、强调“公共服务”有何深意

　　90号通知指出要“大力践行公共服务领域供给侧结构性改革”，“进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变”。

　　在公共服务领域引入多元投资是老生常谈，但财政部此次着重强调“公共服务”是否另有深意呢？表面来看，这与此前流传的国务院常务会议关于财政部与发改委两个部门各自负责公共服务与基础设施领域PPP工作的分工传言基本相符。但从公共服务的内涵而言，能否真正做到与基础设施的泾渭分明的区分？这种区分能否有效推进PPP项目的发展，笔者在《亲爱的，你慢慢飞，小心前面带刺的玫瑰—再评发改委PPP新政》已经分析过,在此不再赘述。

　　细看财政部在90号通知第四点中关于公共服务领域的描述，不难发现，财政部有关公共服务的范畴定义包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等领域，几乎涵盖了此前发改委列出的传统基础设施领域清单。如果以“公共服务”为名，大家可以看出，两个部门对于“公共服务”的内涵理解也是有不同的。如此以来，我们强烈建议国务院尽快再开会明确一下。否则，PPP相关参与方很快就会无所适从了。

　　二、“强制”PPP是创新还是空中楼阁

　　90号通知强调加大PPP模式推广应用力度，探索开展两个“强制试点”：即在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助；对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。

　　无疑，在90号通知中财政部提出的“强制”PPP概念是此次热议的最大“焦点”。如果说对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，还仅仅是停留在论证层面，那么在垃圾处理、污水处理等公共服务领域强制采用PPP模式，可能就已经超出笔者认知。

　　笔者认为，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域应用PPP模式，进一步提高市场化程度无可厚非，但PPP不是一厢情愿，且不问投资人乐意吗？可能还会引发以下疑问: PPP成为必选项后，那么财政部此前强调的物有所值评价程序，还有意义吗？地方市政公司何去何从？地方政府（特别是中西部地区）为了实施PPP是否任何条件都要接受呢？没有投资人投资的地区就不举办该等公共事业了吗？笔者认为，在某一领域使得PPP成为唯一选择就算被认为是大胆创新，也还需要再细细斟酌，否则可能会走偏，欲速则不达。

　　三、营造民营资本参与PPP的公平环境

　　90号通知中特别强调“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目”，“对民营资本设置差别条款和歧视性条款PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持”。

　　在此轮PPP中，民营资本处境艰难（参见《PPP大玩家》），财政部为鼓励民营资本的参与，可谓煞费苦心，最大亮点是提出对民营资本设置不当障碍的，各级财政部门将不安排资金和政策支持，无疑是祭出了尚方宝剑。但是该政策在实操层面如何适用？差别条款和歧视性条款具有较大弹性，这些隐形门能否真正破除？让我们拭目以待吧。

　　四、再次强调项目前期论证工作

　　90号通知中再次重申“在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”，“要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录”。除了明确公共服务领域范畴外，以上有关前期工作、提升公共服务的质量和水平等政策要求并无太多新意。

　　五、注重项目的规范实施

　　在项目的规范问题上，财政部在90号通知中明确了以下几点要求：（1）防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任；（2）打击实操中已经出现的以“政府购买服务”取代PPP，变相规避PPP相关论证程序的做法；（3）加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

　　以上措施具有较强的针对性及现实意义，从防止包装假PPP与防止伪政府购买服务规避PPP政策两个层面堵塞地方政府违规举债的途径，表明了财政部规范PPP项目，控制地方政府变相举债的决心。有关具体问题的分析，可以参考《回购安排，能否旧貌换新颜》、《明股实债：我本善良》、《“固定回报”，是要问一个明白，还是要装作糊涂？》、《掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？》。　（本文系作者为PPP知乎专栏独家供稿 ID:PPPwiki）