本文系作者为PPP知乎专栏独家供稿

　　作者简介：靳律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

　　常常有朋友关心，在PPP模式中，是否必须要设立项目公司？对于这个问题，大家已经基本有了共识，那就是，在PPP模式中，不一定要设项目公司；但是，从融资、建设管理、税务、退出机制、风险隔离等方面考虑，设项目公司，会有不少好处。的确如此，在我参与或看过的PPP项目中，好像还没有不设项目公司的案例。

　　在一个典型的PPP项目中，正是因为这种法律上的结构安排，引出一个有趣的法律问题：项目公司与投资人的关系是什么？

　　第一，从政府的角度看，通过PPP项目的采购程序选定社会投资人，看重的是社会投资人的资金实力、融资能力、规划建设运营的经验和能力，风险共担，利益共享。社会投资人设立的项目公司，不过是投资人为履行PPP合同而设立的载体。项目公司在法律上属于独立的法人实体没有争议，但是，这个尺寸如果掌握不好，就容易造成“扯虎皮，做大旗”，社会投资人借此玩“金蝉脱壳”。因此，有经验的政府对此会很敏感，希望牢牢的抓住社会投资人，方才心安。

　　第二，从投资人的角度看，设立项目公司就是为了履行PPP合同。在各种实际操作程序中，项目公司以自己的名义获得土地，进行融资，签署各类工程合同，获得各类证照，项目公司自身收取使用者付费或政府付费，投资人作为项目公司的股东获得回报（在投资人作为施工单位的情况下，施工利润是投资人以另外一个身份获得的，对价是完成施工）。投资人出资设立了项目公司后，项目公司应该自力更生，日子过得好不好，就与投资人不存在直接关系了，投资人的风险仅在于投资人对于项目公司的出资。如果投资人与项目公司的边界切割不清楚，将来有可能被同一个项目拖入泥潭，因此，对于在项目公司之外要求投资人额外承担的义务，也是非常敏感。

　　第三，从融资方的角度看，我们常常讲项目融资，通俗理解，其含义就是，以一个项目自身产生的现金流作为投资方获得回报、融资方还本付息的唯一资金来源，不依靠外部増信。这是一种理想状态。一个PPP合同项下的现金流是否稳定充分，取决于项目公司的履约情况（例如，项目自身的建设、运营情况），也取决于政府方的履约情况（例如，缺口补助、调价、政府付费）。作为融资方而言，需要精确评估一个项目自身面临的各种风险，也需要外部各种条件的配合。凭空要求融资方按照项目融资原则提供融资，无异于空想社会主义。

　　第四，从平衡的角度看，项目公司作为履行PPP合同的首要主体，必然有其合理性，但是，项目公司的履约能力有时候的确是存在一定的局限性，纵然是富二代，也需要上一辈“扶上马，送一程”；投资人作为履行PPP合同的次主体，在项目公司自身能力的培养上，投资人难辞其咎，比如说，在项目公司自身融资困难时，投资人应该提供资金支持，提供融资的担保措施，投资人应该利用自身的资源和能力，为项目公司输送人才，协助项目公司开展建设、运营工作；同样的，在PPP合同项下，项目公司首先要以自身能力承担责任，如果在项目公司自身能力不足以承担PPP合同项下的责任时，投资人是否有责任伸出援手。所谓连带责任也好，差额补足责任也罢，这个，就交由各方谈判解决吧。当然，这样也会面临另外一个问题，那就是，投资人自身的实力也不足以履行PPP合同时怎么办？保险机制就要“该出手时就出手了”。

　　真可谓一个“剪不断，理还乱”。