(三)政府方与社会资本之间是否存在委托编写项目建议书的法律关系？

　　社会资本发起的PPP项目，如果由社会资本方编写并提出项目建议书，则按规定，项目建议书的内容深度应该要达到可行性研究报告的深度(《财政管理办法》第5条第2项中段参照)，则政府方与社会资本方之间的实质关系，是否应该认定政府方委托社会资本方编写项目建议书的法律关系？针对这个问题，笔者认为政府方与社会资本之间不存在委托关系，两者之间只存在建议关系，也就是社会资本编写项目建议书向政府方提出项目的各项建议，政府方可以接受建议，也可以不接受建议，或是要求修改建议，对于政府方的审核意见，社会资本也可以接受或是不接受，因此政府方与社会资本之间不存在委任的关系，在这阶段政府方不需要通过采购程序，选任前期工作的社会资本。

　　(四)社会资本发起项目由谁担任项目单位？

　　根据财政部《PPP操作指南》及《财政管理办法》的规定，对于社会资本发起的PPP项目，由谁担任项目单位，并没有具体的规定，笔者认为由于政府方与社会资本之间实质上是建议的关系，因此是否采纳社会资本方的建议，决定权还是由实施机构掌握，所以从实质的权力关系来看，应由实施机构担任项目单位比较合适。

　　3初步实施方案与项目实施方案

　　所谓实施方案指的是安排PPP项目交易结构的方案，内容包括但不限于：项目概况、项目产出说明、项目合作范围、合作主体、期限与运作方式、付费机制、风险分配框架、提前退场机制、社会资本方合作方采购方式等等。实施方案与可行性研究报告内容最大的区别在于，可行性研究报告的内容所处理的是PPP项目建设与运营的技术方案，而实施方案的内容所处理的是PPP项目的投资方案，因此一般是先编写可行性研究报告后，再根据可行性研究报告编写实施方案，而后根据实施方案办理物有所值评价及财政承受能力论证(编写顺序：可研性研究报告→实施方案→物有所值评价+财政承受能力论证)。

　　《PPP操作指南》及《财政管理办法》的规定，将实施方案分为初步实施方案以及项目实施方案两种，这两种方案的区别和项目各阶段的工作内容有关，项目识别阶段应编写初步实施方案，并准备相关资料，其中包括：新建、改扩建项目应提交项目工程可行性研究报告；存量项目应提交存量公共资产的历史资料(包括资产清册、性能状况、财务、人事等情况，以及第三方依法出具的资产评估报告)(财政管理办法》第5条第2项规定参照)；资料准备期全后进行物有所值及财政承受能力论证，通过评价与论证后再进入项目准备阶段。项目准备阶段应编写项目实施方案，并于项目实施方案审批通过后，进入物有所值及财政承受能力的验证，验证通过后才能进入项目采购阶段。

 
　　【图表5.1】初步实施方案与项目实施方案的程序比较

　　笔者认为《PPP操作指南》虽规定了不同的阶段应编写不同的实施方案，但是却没有规定“初步实施方案”与“项目实施方案”的内容具体上存在什麽样的区别，因而导致物有所值及财政承受能力的“通过”与“验证”也无法分别有何不同，由于无法分辨初步实施方案与项目实施方案的异同，因此实践中经常跳过初步实施方案，而直接编写项目实施方案的情形，论证与评价也只审批一次，不会审批两次。

　　此外，本书建议最好能在流程中增加一个市场测试环节，PPP项目基本上是一种投资项目，既然是一种投资项目，项目交易结构的内容最好不要只是单方听从政府方的意见来设计，方案内容最好也要征询市场的意见，这样才能设计出一个既符合政府方需求，又符合市场需求的可行方案，这种征询市场意见的环节称为市场测试，《PPP操作指南》的规定中没有市场测试的环节，建议当时实施方案起草完成后，可以增加市场测试的环节，让方案内容更加完整。

　　4财政承受能力论证

　　(一)概述